石油天然气（含煤层气）对外合作“审批”改“备案”

在国家政策的推动下，煤层气行业再迎发展机遇。

根据《国务院关于取消和下放一批行政许可事项的决定》，国家发改委日前宣布取消“石油天然气（含煤层气）对外合作项目总体开发方案审批”，并公布事中事后监管措施。其中，针对备受关注的煤层气对外合作项目，相关负责人表示，由“审批”改为“备案”的重大管理调整，将对我国营造优良营商环境，进一步积极利用外资，促进煤层气产业规模化开发利用产生重要意义。

变化一出，很快在行业引发热议，多位业内人士纷纷向记者表示认可新规。但也有观点认为，“备案制”在带来新机遇的同时，也伴随着一定挑战。如何确保将“减负”真正落到实处，并做好规范、监管等系列工作，是下一步的关键问题所在。

外方发挥了积极作用　合作却也经历波折

“煤层气作为一种非常规天然气，开发技术难度大、投资规模大、风险高。发展初期，为引进国外资金、先进技术，我国设置了一批对外合作区块，以此引领推动产业。目前，正在实施的煤层气对外合作项目有20项，合作区块面积约1.67万平方公里，占到全国煤层气勘探开发区块面积的35%以上，是我国煤层气开发的重要组成部分。”国家发改委相关负责人充分肯定了合作项目的作用。

如其所言，我国于上世纪80年代末、90年代初引入“煤层气”概念，并掀起勘探开发的热潮。彼时，由于缺乏开采技术、设备及相关经验，外资成为其中的主力军。“而且在初期，外方合作者多是德士古、菲利普斯等世界知名企业。截至目前，对外合作投资约占我国煤层气勘探开发总投入的1/3，即便在全国煤层气勘探投入大规模持续减少的形势下，外企也承担了相当大的勘探工程量，依然功不可没。”国家能源委咨询专家委员会委员孙茂远表示。

然而，对外合作的历程也非一帆风顺。多位受访者不约而同向记者提及，20多年前，外资力量争相进入的热情实际已不存在。相反，近10年间国外大公司几乎全部撤离，合作方现以中小企业为主，资金、技术等均不可同日而语。

同时，“因合作形式五花八门，租赁、合资等皆有之，加上我们对外方的管理相对混乱，缺乏有效的违约、清退等约束机制，甚至让个别外方投机、钻空子。长此以往，导致合作区块开发相对滞后。”孙茂远称。

记者进一步了解到，官方统计口径虽有20项，目前通过总体开发方案（下称“ODP”）批复的数量实际为5个，包括潘庄、三交、柳林、马币及成庄区块，也就是说其他尚处勘探期。

存在申报时间久、流程长及技术等问题

一边是开放态度，一边是波折现实。在煤层气对外合作过程中，问题出在了哪儿？此次下放审批权，又能否助力解决呢？

作为最早参与对外项目的合作方代表之一，奥瑞安能源国际有限公司总地质师、三交合作项目外方首席代表饶孟余对“流程”十分关注。“我们一致感觉，首先是ODP行政审批流程过长、手续繁琐，涉及7项总报告、4项资质材料清单、8项政府部门批文、11个专项评估报告。30项材料准备完毕，才能拿到发改委进行申请，若有不合格内容再退回修改。如此一来，整个批复过程平均长达3-4年。”

“近两年，情况虽有所好转，办事效率提高、审批节奏也快了，但环节、材料一样未少，前后仍需1年左右时间。这次由‘审批’改为‘备案’，我们最关心的就是流程会否相应调整？备案需哪些材料，又有哪些程序？若和过去一样，企业仍将大费周折。”饶孟余希望，在大的政策框架内，未来无论是自营项目还是对外合作项目，ODP备案制均能一视同仁。

这一情况也引起蓝焰煤层气公司执行董事田永东的关注。他坦言，由于煤层气开发工矿复杂，必要的流程和材料不可缺少。但一口井投资就达几百万甚至上千万元，一个区块可能有几十、上百口井，因审批项目过多、拖得时间过长，对企业的银行利息、资金债务等将产生影响。相比之下，应给参与企业留出进一步开发利用的时间。

此外，中国石油大学（北京）煤层气研究中心主任张遂安告诉记者，产业大环境不利，一定程度上也加剧了合作难度，导致外方纷纷撤离。因我国煤层气开采的地质条件复杂、难采资源量大，与国外开发环境大相径庭，对资金、技术等提出更高要求。而技术适应性不足，管理、开发等成本加重，让不少合作方面临资金压力。“尤其对于中小企业，长期采不出气，融资难度越来越大、难以为继。”

亟待进一步制定实施细则  强化监管力度

“对外合作项目由‘审批’改为‘备案’，可以说是煤层气行业呼吁已久的期待。政策放开了，或可吸引国外大公司重新进入，也将优化中小企业融资条件，相信未来将推动对外合作步伐加快，对产业发展无疑是一个积极信号。”张遂安进一步表示。

让该由企业干的事回归企业——孙茂远对此也予以肯定，但他同时指出，改变还只是一个开始，“要想让备案制真正发挥作用，至少有3个环节需要完善。”

一是尽快出台实施细则。备案所涉及的手续、流程、材料、双方义务和责任，以及政府职责等相关内容，过去审批的哪些环节需保留、哪些要摒弃等，均予以逐一明确、有据可循。二则事关“法”的修订。由于现行煤层气对外合作项目，仍是以对外合作开采陆上石油资源条例为执行依据，并无行业自己的参照，“审批”转为“备案”还应法律先行。第三要根据实际变化，适当修改对外合作项目的标准合同，让其更具可操作性。“完善需要一定过程，因此想在短期内看到特别明显的转变，我认为稍有乐观。”孙茂远称。

而在下放权力的同时，张遂安表示，政府同样要明确职责，做好事中事后监管。“诸如勘探、打井等技术方案，可由企业自行确定；产业政策、环保政策等约束条件，必须由主管部门进行制定，并在操作中强化监管力度。中方企业也要承担起相应责任，防止外方越俎代庖，毕竟我们才是真正的资源方。”

对此，国家发改委方面也称，围绕煤层气对外合作领域存在的问题，将进一步强化行业管理，发挥煤层气产业规划指导作用，依托全国投资项目在线审批监管平台，加强事中事后监管，跟踪掌握项目建设过程，协助解决重大问题。据了解，国家发改委、国家能源局目前已在制定由审批改为备案后的具体办事指南。