专家称天然气供应短缺问题不在气 今年成立国家天然气管道公司

2017年入冬后，由于天然气供应紧张，部分城市和农村居民在冬季供暖期而并未如期获得供暖。“供不应求”导致燃气价格上涨，多地区城市燃气公司供应告急，天然气供应紧张问题备受关注。

2017年12月4日，环保部下发《关于请做好散煤综合治理确保群众温暖过冬工作的函》。这份特急函明确，“以保障群众温暖过冬为第一原则”。进入供暖季，凡属（煤改气、煤改电工程）没有完工的项目或地方，继续沿用过去的燃煤取暖方式或其他替代方式；已经完工的项目及地方，必须确保气源、电源稳定供应及价格稳定。12月7日，华能北京热电厂恢复应急备用燃煤机组应急运行，北方重启燃煤取暖。

群众供暖问题得到了保障，但仍有许多问题待解。“煤改气”究竟是否天然气供应吃紧主因？应如何推进北方地区清洁供暖？

始料未及的供应短缺

事实上，无论是“煤改气”还是“煤改电”都是清洁能源供暖的选择，如今正在华北大部分地区积极推进。

从 2013 年发布的《大气污染防治行动计划》开始，各地区陆续出台了与“煤改气”相关政策。2016年，环保部发布的《京津冀大气污染防止强化措施（2016-2017年）》中明确指出限时完成散煤清洁化替代。

2017年8月21日，环保部、发改委等九部委以及六省市地方政府下发《京津冀及周边地区2017-2018年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》（下称《行动方案》），要求2017年10月底前，“2+26”城市完成以电代煤、以气代煤300万户以上，并下达了各地煤改气（电）计划目标：北京市30万户、天津市29万户、河北省180万户、山西省39万户、山东省35万户、河南省42万户。

然而，由于工期太紧，许多地区并未按时完成煤改气（电）施工，一些已经完工的地区又由于气源紧张、供应不足，部分居民在冬季供暖期未能如期获得供暖。

供不应求，价格上涨可想而知。我国天然气管道价格与LNG价格实现双轨制，LNG价格全面市场化。李磊告诉记者，近几个月来，华北地区液化天然气（LNG）价格由3000元/吨涨至9000元/吨，“已经涨疯了，而且没货”。

11月底，河北省发改委发布紧急通知，自11月28日起进入全省天然气供应II级预警状态，即橙色预警，要求各地按照保供顺序对工业、商业用户限气停气。橙色预警状态下，表明全省天然气供需缺口达10%-20%。当缺口降至10%以下时，才会解除预警。

“气短”不能全怪“煤改气”

供应短缺，是否就该全怪“煤改气”？清华大学研究生院院长、原热能工程系主任、长江学者特聘教授姚强在接受媒体采访时表示，天然气供不应求的紧张局面，是需求侧超预期规模的增长和供应侧始料未及的减少造成的。而今年12月日均新增的1.3亿立方米天然气用量，“煤改气”仅占30%左右。

姚强认为，实际上，很多地方未能及时制定严格、详细、能落地的“压非保民”措施，未能将增加的用气量用于民用，而是给了工业。有的还出现了一些不正常情况，如由于民用气和非民用气价格双轨制，一些燃气公司打着民用气的名义申请到更多天然气，却将低价购得的民用气销售给出价更高的非民用使用，赚取差价，从中牟利，使本该保障民生的天然气供给更加紧缺。

“气荒的产生，煤改气是一个很重要的原因。但问题不在气，而在于地方政府在工作推进过程中，还是犯了层层加码激进推进的毛病。”国务院发展研究中心资源与环境政策研究所所长助理、研究员郭焦锋亦向中国经济周刊-经济网记者表示，此外，规划协调方面也存在问题，环境规划和能源规划之间是缺乏协调性，“煤改气，在有些环节出现了脱节，工程有些环节没完工，完成的工程气供不上。”

另一方面，天然气价格双轨制也是被认为是影响供需的重要原因。厦门大学中国能源政策研究院院长林伯强亦向中国经济周刊-经济网记者介绍，天然气定价机制失调，市场化改革滞后，是导致供应短缺的深层原因。

“天然气价格没有理顺，企业（干活儿）没有那么卖力。”林伯强直言，即便出现供给缺口，如果企业有利可图，肯定会更加全力以赴生产满足需求。

郭焦锋介绍，目前我国天然气价格存在两个“双轨制”，即管道气和LNG气双轨制的，居民气和非居民气双轨制。

“在局部地区供气比较紧张的时候，有些企业可以把管道气变成LNG气，再通过加价销售到终端，就变相地提高了价格。这也是现在涨价的一个原因。”他分析指出，“另外居民气和非居民气双轨制，导致有些企业是不大愿意供居民气的，这样在居民领域凸显供需紧张。同时，下游企业可以向上游企业要供气指标，要来之后他们不一定把这些气供到居民，而供给了其他领域的用户，工业用可以卖高价。这样的双轨制也造成了供需矛盾更加突出。”

12月20日，国家发改委官网对外发布了《北方地区冬季清洁取暖规划(2017-2021年)》（下称《规划》）。《规划》对北方地区清洁能源取暖工作进行了整体部署，包括清洁取暖现状、存在问题、热源选择等，并特别对煤改气工作提出了具体要求。其中，明确要在2019年北方地区清洁取暖率达到50%，其中2+26重点城市城区的清洁取暖率达到90%以上，县城和城乡结合部达到70%以上，农村地区达到40%以上。

《规划》要求“煤改气”要在落实气源的前提下有序推进，供、用气双方要签订煤改气供气协议并严格履行协议，各级地方政府要根据供气协议制定煤改气实施方案和年度计划。

天然气改革需继续推进

“煤改气还是应当坚定不移继续推进下去，”这项工作的方向、目标和主要做法还是没问题的。”郭焦锋直言，一方面要总结经验教训，把计划做的更加完整、详尽、做的更好。最好能建立协调部门，对煤改气工程进行协调，将工作各个环节对接到位，落到实处。

参照发达国家经验，清洁能源供暖被认为是解决环境问题的良方。而作为其中的“主角”，我国的能源发展政策也一直对天然气青睐有加。有数据显示，天然气在全球一次能源中消费占比近24%，而我国的天然气占比仅为5.8%。

在“十二五”规划中，我国提出天然气消费量占一次能源中的比重达7%。但到2015年，这一数字仅从2010年的4.4%提高到5.9%，规划未能如期完成。2016年，能源发展“十三五”规划出台，明确提出将天然气在我国一次能源消费中的比重提高到10%。如何让天然气的消费格局焕然一新，成为一系列改革关注的重点。

林伯强认为，由于政府规划将2020年天然气占一次能源比例从目前的7%提高到10%，意味着今后天然气需求将快速增长。政府在推动天然气需求的同时，需要同时关注保障供给。

“从天然气角度来看，还有一部分工作要继续推进。”郭焦锋向中国经济周刊-经济网记者提出了几点建议，首先，最重要的是推进天然气改革，尽快建立国家天然气管道公司，尽快实施管网第三方供给准入，让更多的基础设施让更多的企业公平使用。同时，建立全国天然气市场的交易中心，使天然气能够有序的有效的进行科学合理额调度，安排天然气的供需和不同地区的平衡。第三，加大对管网基础设施的投资力度，尤其是一些连接线，储备设施，调锋设施等。

郭焦锋介绍，从总量看，目前我国输气管道主要由三桶油运营，其中中石油约占75%，中石化、中海油分别约占10%，其余企业约占5%。从长输管网来看，我国目前里程数不到7万公里，与年供2000多亿方气量气相比，还是存在很大的差距。离满足需求、实现顺畅供应的要求至少需要增加3万公里。

“这些设施，几桶油都在投入，但不挣钱。一部分是由于分隔使用，没有规模效应。如果能够成立国家管网公司，就能够统一使用，提高规模效应。”郭焦锋直言。

2017年5月21日，国务院正式印发《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》文件（下称《意见》），明确了深化油气体制改革的总体思路和主要任务。《意见》提出，要分步推进国有大型油气企业干线管道独立，实现管输和销售分开，实现油气干线管道、省内和省际管网均向第三方市场主体公平开放。

郭焦锋向记者透露，组建国家天然气管道公司的工作正在积极推进，有望在2018年落地，“气荒这个事儿为积极推进改革敲响了警钟，提供了动力。2018年，国家级的天然气管网公司可能落地。”

而在天然气价格改革方面。2016年12月，国家发展改革宣布将改革天然气管道运输价格机制，遵循“准许成本加合理收益”的原则制定和调整天然气管道运输价格。大的反方向来说，长输管道按照合理成本价合理的原则，按8%的投资回报率定价，对于城市燃气的价格按照7%的投资回报率来确定价格。

“我还是这个观点，要尽快全面放开天然气价格，按照管住中间，放开两头的原则，把管道的价格管住。”郭焦锋直言，居民气和非居民气价格并轨，也非居民气价市场化，还是要按照合理成本加合理利润的原则，在一定时期内，由政府给予供居民气家给予定价。要让燃气企业可以实现保本微利，相信在价格改革之后大家就不会出现由于利益的原因，对居民天然气供气的积极性不高。

记者 谢玮