地方债发行提前有利于稳定和扩大地方投资
近日，全国人大常委会正式授权国务院提前下达2019年地方政府新增债务限额合计1.39万亿元。业内人士透露，地方政府将在1月下旬开始发行地方政府债券，较往年有所提前，全年地方债供给料增加。地方债放量为基建提供资金来源，使基建投资增速回升，有望支撑2019年经济增速。
相较往年，今年地方政府新增债务限额不仅提前下达了，而且也提高了，原因几何？又会造成哪些影响？面对当前经济下行压力加大、外部环境不甚明朗的情况，地方政府如何在防范地方债风险的同时，更好地发挥地方债作用？地方政府债务下一步发展中又该注意哪些方面？
从2016-2018年的情况看，每年前两三个月往往为地方债发行空档期，其中，2018年新增债发行闸门5月底才开启。根据Wind数据计算，从前两个月的情况看，2016年、2017年地方债发行量分别占全年的2.76%、0.33%；如果以前三个月的情况看，则分别为15.81%和10.89%。
专家认为，年初发债晚的主要原因是当年地方政府债务限额要等3月份得到授权后才能启动发行。近年来，各地多数在5月左右调整预算，也是地方政府债券发行使用进度偏慢原因，因此常常出现上半年无债可用、下半年集中发债情况。2018年年末，全国人大常委会提前授权部分限额，有利于尽早发行地方政府债，实施财政政策加力提效，对冲宏观经济回落风险。
就目前经济形势来看，我国经济发展压力较大。而政府投资则是拉动经济增长的一个重要方面，提前下达政府负债限额，使地方政府能够在上半年就进行发债，可以使政府筹集到资金用于支持政府投资的项目，有利于拉动经济增长。同时，通过政府投资拉动经济增长，也能够起到鼓舞市场士气的作用。
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研究院院长助理、
研究员张斌则认为，提前下达政府负债限额，体现了我国债务制度的不断完善。他指出，一方面，近年来地方政府利用融资平台等方式不断推动地方以基础设施建设为主的城镇化进程。但与之相随也会出现地方债务制度规范的问题，这迫使地方政府债务要更加透明化。“随着近年来国际形势的不断变化，我国的财政政策更加积极，除了减税降费以外，加大地方专项债的规模，也有利于在资金层面支持基础设施建设，对保持经济稳定将发挥很重要的作用。”张斌说。
2019年地方发债节奏将与前两年不同。业内人士透露，从1月22日起，河南、福建、天津、云南、四川、浙江等多地将开始发行地方政府债券，1月发行总规模预计超过2400亿元。
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研究中心主任赵全厚表示，预计2019年1-4月发行节奏将按2018年下半年以来的节奏加快发行。根据提前下发的1.39万亿元规模估计，平均每月发行规模将超过3000亿元。2018年发行地方债相关条件就已动员起来，承销商团队、评级机构都已调集起来，各方对2019年发债节奏有过预期和调整，1月发行速度也不会显著弱于2-4月。不过，具体发债进度要按项目进度决定，还要考虑春节等因素，发行速度因省而异。
赵全厚预测，新发债当中可能以专项债为主，综合预期收益率、项目大小、回收期限长短和金融市场资金供给情况等因素考虑，专项债发行年限可能以5-7年为主。
从全年看，兴业银行首席经济学家鲁政委表示，2019年地方政府预算收入可能达25.3万亿元左右。假设2019年地方政府债务限额与预算收入之差相当于2016年和2017年均值，那么新增地方政府债务限额接近3.3万亿元，扣除地方政府一般债增量后，余下地方债专项债增量约2.2万亿元。从总体看，2019年新增国债与地方债供给可能达到5.2万亿元。加上2019年还有不到3.3万亿元政府债券到期，假设其中90%到期续作，那么全年政府债券供应量可能在8.2万亿元左右。
值得注意的是，随着地方政府新增债务限额的提高，防范地方政府债务风险也被密切关注。相关政策要求表明，2019年要大幅增加地方政府专项债券，严格控制地方政府隐性债务，有效防范化解财政金融风险。
对此，温来成表示，地方政府债务一部分是显性的，主要是政府债券，另一部分则是隐性的债务。从目前看，特别是《中华人民共和国预算法》颁布后，地方政府债券发行基本走向正轨，按照市场化原则进行发行，并且透明度比较高。
“但是，隐性债务在市场上并不十分明确，哪些属于隐性债务，大家有不同的看法，而且隐性债务的管理难度比较大。”温来成说，事实上，治理隐性债务可能会对地方政府投资有影响，而就地方政府债务风险来看，隐性债务的风险可能也要比政府债券风险更大。“仍须深化‘开前门、堵后门’，将风险调控到可控的范围之内，这在目前是一个可行的策略。”温来成说。
张俊伟则表示，积极财政政策的一项重要内容是扩大政府直接投资。按照惯例，政府投资多采用中央和地方政府分担的办法。在目前经济增速下滑、地方政府财力困难的背景下，增发地方债，有助于地方政府更好地配合中央扩大投资的决策，也有助于地方政府根据当地实际改善基础设施，更好地“补短板”。专项债属于国家允许的地方政府债务，管理相对规范，风险容易控制。
与此同时，受制于地方财政收支状况的制约，目前地方政府债务风险已经较大。从可持续发展的角度看，需要强调宏观调控是中央政府的事务，为扩张性财政政策筹备相应资金主要是中央政府的责任。“今后一段时期，在积极财政政策的操作过程中，应注意把握中央和地方权责划分，该中央政府承担的（投资责任），不能转嫁给地方。”张俊伟说。
