《省级空间规划试点方案》解读
2016年12月27日，中办、国办印发了《省级空间
规划试点方案》（厅字〔2016〕51号）（以下简称《方案》），标志着省级空间
规划试点工作正式全面开展。记者就此采访了国家发展改革委有关负责人。
答：改革开放以来，我国建立了比较完整的
规划体系，各类
规划在国家治理能力现代化建设中发挥了积极作用。但也存在
规划之间衔接不够、相互打架，
规划权威性不够、实施管控不力等问题。特别是空间性
规划在技术方法、标准规范、管理体制等方面不协调不一致，影响了国家空间治理效率，不利于经济社会持续健康发展。开展省级空间
规划试点，是我国探索建立空间
规划体系的一项重要举措，有利于理顺
规划关系，精简
规划数量，健全全国统一、相互衔接、分级管理的空间
规划体系；有利于系统解决各类空间性
规划存在的突出问题，提升空间
规划编制质量和实施效率；有利于改革创新
规划体制机制，更好发挥
规划的引领和管控作用，更好服务于“放管服”改革，降低
规划领域制度性交易成本。
问：围绕起草《方案》开展了哪些工作？
答：为了提高《方案》的科学性和可行性，我们会同国土资源部、环境保护部、住房城乡建设部等有关部门，围绕起草《方案》开展了一系列工作，主要有四个方面。一是强化前期
研究。2015年底，我们组织各省（区、市），用半年时间，对如何编制省级空间
规划、构建空间
规划体系、健全
规划编制机制等问题，进行
研究探索，提出改革建议。二是总结借鉴已有探索。先后赴浙江、福建、广西、贵州、宁夏等省区调研，了解各地推进“多规合一”的主要成效和经验，以及面临的主要问题，通过全面了解已有的改革探索成果，为起草《方案》提供借鉴。三是组织咨询研讨。通过召开专题研讨会和专家咨询会，请相关领域专家学者对“多规合一”技术路线、体制机制、法律法规等重点难点问题，提出意见建议，为制定《方案》提供支撑。四是协调各方意见。通过召开专题协调会和书面征求意见，多次协调沟通各方面意见，并对《方案》进行修改完善。
问：试点范围是如何选定的？
答：《方案》确定了9个试点省份，包括吉林、浙江、福建、江西、河南、广西、海南、贵州、宁夏。其中，海南、宁夏是此前中央全面深化改革领导小组批准的试点，选择其他7个试点省份，主要考虑了三方面因素。一是福建、江西和贵州是我国设立的首批国家生态文明试验区，按照《中共中央办公厅 国务院办公厅关于设立统一规范的国家生态文明试验区的意见》，开展空间
规划改革是试验的重点内容之一，因此将这三个省份纳入试点范围。二是吉林、浙江、河南、广西四省区的现有工作基础和相关条件较好，在吉林省开展试点也有利于进一步支持东北地区振兴发展。三是上述9个省份的国土面积、资源本底、地形地貌、发展水平、陆海统筹等方面情况各不相同，具有一定的代表性，有利于丰富试点探索经验、校验试点成效并向全国复制推广。
答：2014年8月，我们和国土、环保、住建四个部门在全国选择28个市县，开展“多规合一”试点。当时的思路是推进经济社会发展
规划、土地利用
规划、城乡
规划、生态环境保护
规划等的“合一”，“多规合一”的对象既包括发展类
规划，也包括空间类
规划。但随着试点实践和理论探索的深入，各方面都逐渐倾向于，首先推进空间类
规划的“多规合一”，后期再整合发展类
规划和空间类
规划。此后发布的中央文件也对这一问题进行了明确，党的十八届五中全会提出“以主体功能区
规划为基础统筹各类空间性
规划，推进‘多规合一’”，《生态文明体制改革总体方案》提出，“整合目前各部门分头编制的各类空间性
规划，编制统一的空间
规划，实现
规划全覆盖”。
因此，明确了“多规合一”的对象是空间性
规划，也就明确了“多规合一”与空间
规划的关系，编制空间
规划、构建空间
规划体系是目标，推进“多规合一”是手段、是过程。开展省级空间
规划试点也就是省域“多规合一”试点。
问：《方案》提出“注重开发强度管控”，为什么要注重开发强度管控？如何实现？
答：开发强度是指一个区域建设空间占该区域总面积的比例。控制开发强度，是《全国主体功能区
规划》提出的重要理念。我国国土空间的本底条件、分布特征，以及保障农产品供给安全的刚性要求，决定了我国可用来推进工业化城镇化的国土空间并不宽裕。即使是城市化地区，也要保持必要的耕地和绿色生态空间，合理满足当地人口对农产品和生态产品的需求。因此，各类主体功能区都要有节制地开发，保持适当的开发强度。
《生态文明体制改革总体方案》进一步提出，要改变目前按行政区和用地基数分配用地指标的做法，将开发强度指标分解到各县级行政区，作为约束性指标，控制建设用地总量。按照这一要求，《方案》提出省级层面要科学测算三类空间比例和开发强度控制指标，并分解到市县，以实现省级空间
规划对全省空间开发的有效管控。
开发强度控制由纵向和横向两方面组成。纵向控制，是指省级层面将开发强度分解到各个市县，一要体现不同主体功能区的差别，向重点开发区域适当倾斜，二要严格控制，保证各市县开发强度的加权平均值，不超过全省开发强度。横向控制，是指每个行政辖区将开发强度分解到城镇、农业、生态三类空间，一要满足三类空间开发强度城镇空间最大、生态空间最小，二要满足三类空间开发强度的加权平均值，不超过辖区总体开发强度。在测算方法方面，要改变过去单纯“以人定地”的测算方法，实现“以人定地”与“以产定地”相结合。这在市县“多规合一”试点中已经有初步探索。
问：《方案》在开展省级空间
规划试点的总体技术路线设计方面有什么考虑？
答：《方案》避免过度涉及技术细节，而是站在宏观、全局的角度，严格按照中央关于“以主体功能区
规划为基础统筹各类空间性
规划，推进‘多规合一’”的部署要求，科学设计了“先布棋盘、后落棋子”的技术路线。以主体功能区
规划为基础，实际是“先布棋盘”，落实主体功能区基本理念和城市化、农业、生态三大战略格局，精细化开展资源环境承载能力和国土空间开发适宜性两项评价，搞清楚国土空间的本底特征和适宜用途，划定大的空间格局和功能分区，也就是我们说的城镇、农业、生态空间和生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界“三区三线”；同时，依托这个大的空间格局，把各部门分头设计的管控措施，加以系统整合，与“三区三线”协调配套共同形成空间
规划底图，或者叫“棋盘”，为统筹各类空间性
规划，也就是“棋子”落盘形成基础框架和管控约束。统筹各类空间性
规划，推进“多规合一”，实际是“后落棋子”，要把各类空间性
规划的核心内容和空间要素，象“棋子”一样，按照一定的规则和次序，有机整合落入“棋盘”，真正形成“一本
规划、一张蓝图”。
问：“先布棋盘、后落棋子”的空间
规划技术路线可以认为是对试点工作的重要顶层设计，我们注意到《方案》将这一技术路线通过主要任务进行了分解和详细阐述。为什么要这么做？
答：这涉及到如何认识“多规”矛盾冲突的根源问题。我们认为，虽然“多规”不协调不一致表面上表现为用地图斑矛盾，但形成大量矛盾图斑的根源，却是各类
规划在
规划期限、坐标系统、基础数据、管控分区、技术标准等方面的互不衔接，同时也牵涉到
规划背后的体制机制和法律法规问题。
因此，推进“多规合一”，编制统一的空间
规划，不能从表面上的矛盾图斑入手，而是要针对问题的根源，一方面统一
规划期限、基础数据、用地分类、目标指标和管控分区等
规划基础；另一方面充分发挥主体功能区作为国土空间开发保护基础制度的作用，科学绘制空间
规划底图，为统筹各类空间性
规划构建基础框架。采用“先布棋盘、后落棋子”的技术路线推进“多规合一”，与直接从现有
规划成果出发、叠加比对形成空间布局图的做法相比，更具有科学性和合理性。因此，《方案》对这一技术路线进行分解落实，通过精心设计试点主要任务，使试点省份少走弯路、岔路。
问：《方案》将开展基础评价作为试点主要任务之一，为什么要开展资源环境承载能力和国土空间开发适宜性两项基础评价？
答：从必要性来看，一是开展资源环境承载能力评价延续了主体功能区
规划的基本理念。《全国主体功能区
规划》提出了根据资源环境承载能力进行开发的基本理念。《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》提出，要将各类开发活动限制在资源环境承载能力之内。《生态文明体制改革总体方案》明确要求，空间
规划编制前应当进行资源环境承载能力评价，以评价结果作为
规划的基本依据。这些理念和要求是一脉相承、一以贯之的。二是开展两项基础评价保证了空间
规划的科学性和合理性。之前我介绍了“先布棋盘，后落棋子”的技术路线，“棋盘”布得好不好，决定了最后落子成局的质量。开展资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价，摸清国土空间的基本家底，是布好“棋盘”的基础，是落好“棋子”的保证。
从可行性来看，目前，开展两项基础评价，已经具备比较成熟的技术方法和数据基础。建立资源环境承载能力监测预警机制，也是中央全面深化改革的一项重大任务，2016年初，我们会同12个部门
研究形成了资源环境承载能力监测预警技术方法，在京津冀地区进行了试评价，验证了方法的可行性，并已印发各地参照执行，具备了在全国推广应用的基础条件。国土空间开发适宜性评价，在编制主体功能区时已经形成了技术路径和指标体系，现在可以基本沿用，而且数据基础比当时更好。受基础数据限制，过去做不到对全域国土空间进行网格化评价，现在第二次土地调查和全国地理国情普查提供了全覆盖、高精度的成果数据，已经具备了进行精细化评价的基础条件，并在浙江开化、广西贺州等地进行了成功实践。
答：空间
规划底图，由“三区三线”空间格局和配套的综合空间管控措施共同构成，是统筹各类空间性
规划、叠加各类空间开发布局的基础框架。
绘制空间
规划底图，首先要划定“三区三线”。《方案》提出，在系统开展两项基础评价，搞清楚国土空间本底特征和适宜用途的基础上，采用自上而下和自下而上相结合的方式，首先，划定生态保护红线，并坚持生态优先，扩大生态保护范围，划定生态空间；其次，划定永久基本农田，考虑农业生产空间和农村生活空间相结合，划定农业空间；最后，按照开发强度控制要求，从严划定城镇开发边界，有效管控城镇空间。
绘制空间
规划底图，要配套设计综合空间管控措施。目前，虽然各部门在划分空间管控分区基础上，配套设计了不同管控措施，但多为单一目标管控措施，无法满足对全域空间进行多目标管控的需求。因此，需要在划定“三区三线”基础上，系统梳理和有机整合各部门空间管控措施，配套设计统一衔接、分级管控的综合空间管控措施，共同构成空间
规划底图。
问：绘制空间
规划底图为什么要以划定“三区三线”为基础？
答：划定“三区三线”，是《方案》的核心内容，是绘制空间
规划底图的前提和基础，也是四部委联合印发“多规合一”试点方案形成的基本共识。
“先布棋盘”首先要划定“棋盘”上的“网格”，这个网格就是统一的空间管控分区。而空间管控分区不一致，恰恰是导致“多规”矛盾冲突的一个重要因素。目前，针对同一片国土空间，至少涉及8个部门，划分了至少10类空间管控分区。为此，《方案》提出，以“三区三线”为基础，整合形成协调一致的空间管控分区。
之所以明确以“三区三线”基础，主要基于三方面考虑。一是满足管控需求，“三区三线”作为统一的管控分区，基本能够涵盖现有各类空间管控分区，能够满足各部门空间管控需要。二是经过实践检验，全国28个“多规合一”试点市县，大多按照主体功能区要求试划了“三区三线”。三是符合国际经验，发达国家通常也是先划定城市建设地区、农业农村发展地区、绿色开敞生态地区等综合功能分区，再细化安排用地布局，从而实现空间总体管控与具体用地布局的有机结合。
问：绘制空间
规划底图为什么要配套设计综合空间管控措施？如何设计？
答：“棋盘”不能只有“网格”，也要有与“网格”相配套的运行规则，这就是与“三区三线”相配套的综合空间管控措施。目前，各部门在各自划分空间管控分区的基础上，配套设计了不同的管控原则和措施，加剧了“多规”矛盾冲突。同时，现有空间管控措施多为单一目标管控。例如，土地利用
规划的允许建设区、有条件建设区、限制建设区和禁止建设区“四区”，和城乡
规划的适建区、限建区和禁建区“三区”，都是单一针对建设行为的管控分区，与之相配套的管控措施，就无法适用于对广大农业地区和生态地区的管控。因此，《方案》提出以“三区三线”为载体，合理整合协调各部门空间管控手段，形成综合空间管控措施。
在市县“多规合一”试点过程中，初步形成了综合空间管控措施设计思路，即通过管控原则、开发强度、用地规模、保护界线等，实现对各类空间开发和保护行为的落地管控。具体分为三级：一级为三类空间管控，主要明确三类空间开发与保护的总体要求和原则方向；二级为“三区三线”管控，针对划分“三区三线”形成的六类分区，按照不同功能定位和重要程度，细化设计管控措施，区分管控严格程度；三级为土地用途管控，重点针对三大类用地，提出土地用途转用管制规则。
答：按照《生态文明体制改革总体方案》，未来我国要建立统一衔接的空间
规划体系，分为国家、省、市县三级。各级空间
规划虽然各有分工、各有侧重，但却是统一整体，不能割裂看待。因此，开展省级空间
规划试点，也要与市县空间
规划试点协同推进，上下联动，不能就省级论省级，而是要把省级宏观管理和市县微观管控加以有机结合。
为确保省级层面空间管控要求能够精准传递到位，避免上下脱节、管控失效，《方案》设计了加强上下联动的具体举措，包括：省级层面提出空间发展总体战略，并按照市县主体功能定位，将管控目标和指标分解到各个市县；采取自上而下和自下而上相结合的方式划定“三区三线”等。这既借鉴了国外有效方法，也是前期海南、宁夏试点探索形成的重要经验，实践证明是科学合理的。同时，《试点方案》还注重给予试点省份一定的灵活性，提出既可以在全省范围内，协同编制省级空间
规划和市县空间
规划，也可以选择部分地市级行政单元，探索上下协同编制空间
规划的路径和模式。
问：部际协调机制如何构建？有何初步设想？
答：《方案》提出国家层面成立由发展改革委牵头的试点工作部际协调机制，成员由发展改革委、国土资源部、环境保护部、住房城乡建设部、水利部、林业局、海洋局、测绘地信局等部门组成。
近期，我们将抓紧建立部际协调机制，组织指导试点工作开展，并对重要议题进行
研究，主要包括：一是督促指导各试点省份抓紧制定上报试点工作方案，并推动将试点省份纳入协调机制。二是统筹协调各试点省份需要国家层面予以支持的事项。三是梳理汇总各试点省份提出的需要暂停执行或调整完善的相关法律、行政法规，提请全国人大常委会或国务院审议。四是组建国家空间
规划专家委员会，对重点难点问题进行咨询论证。五是协调推动《空间
规划法》立法工作等。
问：《方案》为什么提出划定城镇、农业、生态“三类空间”，而不是之前通常采用的生产、生活、生态“三生空间”？
答：《方案》要求采用自上而下和自下而上相结合的方式，划定三类空间，之所以用“三类空间”代替“三生空间”，主要基于以下几方面考虑：一是落实中央以主体功能区
规划为基础，推进“多规合一”的战略部署要求。主体功能区
规划提出了城市化、农业和生态安全三大战略格局，“三类空间”与之相对应，是三大战略格局在国土空间管控上的具体落地实施。二是“三生空间”划分单元相对精细，适于在城市或村镇内部划定，不适宜在城市外围的广大农业空间和生态空间直接划定，也不利于实现对大的地域空间的综合管控。特别是在中央倡导产城融合发展的背景下，即使在城市内部，“三生空间”也往往彼此耦合，很难精确划定具体边界。三是考虑了国际经验和实践基础，发达国家通常先划定城市建设地区、农业农村发展地区、绿色开敞生态地区等综合功能分区，再细化安排用地布局；全国28个“多规合一”试点市县也大多探索划定了“三类空间”，实践证明是科学可行的。
