《关于加强长江经济带工业绿色发展的指导意见》解读
日前，工业和信息化部令第40号发布了《无线电频率使用许可管理办法》（以下简称《办法》），自2017年9月1日起施行。
一、立法的必要性
无线电频谱资源是一种宝贵的自然资源，作为各种无线电技术应用的基础和前提，在构建信息社会、推动经济社会发展和国防建设中发挥着不可替代的重要作用。为实现资源的有效管理，无线电管理机构对使用无线电频率采取行政许可的管理方式。为进一步做好无线电频率使用许可工作、推进依法行政，亟需制定《办法》。
一是贯彻落实《条例》的需要。新修订的《中华人民共和国无线电管理条例》（以下简称《条例》）为实施无线电频率使用许可提供了法律依据，围绕贯彻落实《条例》，亟需制定《办法》明确相关的细则。如无线电频谱作为国家宝贵的自然资源，与使用土地需要土地使用证，开采矿产需要采矿许可证一样，使用频率也需要有相应的法律凭证，《条例》规定了使用频率许可要发放频率使用许可证。为落实《条例》，需明确颁发的频率使用许可证应包含哪些内容、样式如何确定等。再如《条例》规定达不到使用率要求可收回频率，下一步如何评估使用率、对不同业务如何区别对待等问题，需要制定《办法》予以明确。
二是规范频率使用许可审批和监管工作的需要。《行政许可法》规定：设定和实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。按照《行政许可法》的要求，有必要制定《办法》，对无线电频率使用许可申请的受理程序、审查程序、审查要求、审查时限等事项予以明确，严格依法行政，做到许可工作的公开透明、高效便民。
三是保障行政相对人利益的需要。通过制定《办法》，明确相对人申请频率使用许可应当具体的条件、需要提交的材料，以及取得许可后频率转让、延期等事项，一方面为相对人办理许可提供明确的指引，另一方面可以对无线电管理机构的审批工作有相应的预期，从而更好地维护自身权益。
二、主要内容
《办法》共六章、三十六条，主要规定了以下内容：
（一）确定了适用范围。《办法》适用于由无线电管理机构负责实施的无线电频率使用许可事项，即：当事人向国家无线电管理机构、省（区、市）无线电管理机构申请无线电频率使用许可以及无线电管理机构实施许可和监督管理的活动。同时，《办法》也对无线电管理机构实施许可的审批权限进行了明确：无线电频率使用许可由国家无线电管理机构实施。国家无线电管理机构确定范围内的无线电频率使用许可，由省（区、市）无线电管理机构实施。
（二）完善了申请和审批程序。《办法》在《条例》规定的无线电频率使用许可申请和审批制度的基础上，进一步细化完善了相关内容。一是明确了办理许可时需要提交的申请材料，包括使用频率申请、申请人基本情况、拟开展的无线电业务的情况说明、技术可行性
研究报告和依法使用频率的承诺书等。二是明确了无线电管理机构对许可申请的受理、审查程序及审查要求。申请人提交的材料齐全、符合法定形式的，应当予以受理，并向申请人出具受理申请通知书。申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当场或者5个工作日内一次性告知要补正的全部内容。受理申请之日起20个工作日内审查完毕，并综合考虑国家安全需要和可用频率的情况，作出许可或者不予许可的决定。三是明确了审查的延长期限及除外期限。无线电管理机构自受理申请之日起20个工作日不能作出决定的，经负责人批准可以延长10个工作日。审查过程中需要组织专家评审、依法举行听证，或者需要完成有关国内、国际协调、履行国际规则规定程序的，所需时间不计算在许可期限内。四是明确了许可期限。无线电频率使用许可的期限不得超过10年。临时使用无线电频率的，许可的期限不超过12个月。对于《办法》施行前已取得许可，无线电管理机构未明确使用许可期限的，如使用时间已超过10年且需要继续使用的，应自《办法》施行之日起6个月内办理延续手续。
（三）明确了许可证的内容。《办法》规定无线电管理机构作出准予许可的决定的，应当颁发无线电频率使用许可证。许可证由正文、特别规定事项、许可证使用须知、频率使用人的权利义务等内容组成。许可证正文应当载明无线电频率使用人、使用频率、使用地域、业务用途、使用期限、使用率要求等事项。对临时使用无线电频率、试验使用无线电频率等特殊情形，可以颁发无线电频率使用批准文件，与许可证具有同等效力。
（四）规范了无线电频率使用行为。《办法》明确了使用无线电频率应当遵守国家无线电管理的有关规定和无线电频率使用许可证的要求，接受、配合无线电管理机构的监督管理。一是使用人不得伪造、涂改、冒用无线电频率使用许可证，拟变更许可证所载事项或者使用期限届满需要继续使用的，应当向作出许可决定的无线电管理机构提出申请。二是明确了使用人不得擅自转让无线电频率使用权；如需转让的，受让人应当符合法定条件、提交转让协议，报请无线电管理机构批准。三是规范干扰投诉及处理。依法使用的无线电频率受到有害干扰的，可以向无线电管理机构投诉，无线电管理机构应当及时协调处理。
（五）完善了监督管理措施。《办法》加强了对无线电频率使用的事中事后管理。一是无线电管理机构对无线电频率使用行为进行监督检查，可以组织开展无线电频率使用评估，对无线电频率使用情况、使用效率等进行检查。二是建立了年度报告制度。使用人应当按照无线电频率使用许可证的要求，于每年第一季度末前向作出许可决定的无线电管理机构报送上一年度的无线电频率使用报告，包括上一年度无线电频率使用情况、执行无线电管理规定的情况等。无线电频率使用人应当对报告的真实性负责。三是依据《行政许可法》和《条例》有关规定，细化了撤销、注销无线电频率使用许可的情形。对于无线电管理机构工作为贯彻落实党中央、国务院关于长江经济带发展重大战略部署，保护长江流域生态环境，进一步提高工业资源能源利用效率，全面推进绿色制造，减少工业发展对生态环境的影响，实现绿色增长，工业和信息化部联合发展改革委、科技部、财政部、环境保护部共同
研究制定了《关于加强长江经济带工业绿色发展的指导意见》（以下简称《指导意见》）。现就《指导意见》有关内容解读如下：
问题1：《指导意见》是在什么样的背景下制定的？
答：2016年1月，习近平总书记在重庆听取有关省市和国务院有关部门对推动长江经济带发展的意见和建议时指出，长江是中华民族的母亲河，也是中华民族发展的重要支撑。推动长江经济带发展必须从中华民族长远利益考虑，走生态优先、绿色发展之路。要把修复长江生态环境摆在压倒性位置，共抓大保护，不搞大开发。国务院发布的《长江经济带发展
规划纲要》，明确要求要围绕“生态优先、绿色发展”的基本思路，推动长江经济带形成“一轴、两翼、三极、多点”的发展新格局，是推动长江经济带发展重大国家战略的纲领性文件，是当前和今后一个时期指导长江经济带发展工作的基本遵循。
长江经济带横跨我国东中西三大区域，覆盖上海、江苏、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、重庆、四川、贵州、云南11个省市，人口占比接近43%，地区生产总值占全国的44%。长江经济带工业企业密集，环境风险点多，部分企业清洁生产水平不高，产业结构和布局不合理造成累积性、叠加性和潜在性的生态环境问题突出，成为制约长江经济带持续健康发展的主要瓶颈。为贯彻落实党中央、国务院关于长江经济带重大战略部署，保护长江经济带生态环境，从生产源头防治污染，破解生态环境约束，提高工业绿色发展水平，实现经济绿色增长，制定《指导意见》。
问题2：《指导意见》编制的过程是怎样的？
答：在编制《指导意见》的过程中，我们主要开展了以下工作：一是开展专项调研。2016年9月，工业和信息化部节能与综合利用司组织有关专家赴四川省、湖南省、湖北省、江西省、安徽省、江苏省、浙江省等地进行了专项调研，了解长江经济带沿岸城市的造纸、化纤、制革、化工等重点
行业绿色发展现状、存在的问题，听取了地方工业主管部门就推动工业绿色发展的意见和建议。二是召开专题座谈。2016年9月，工业和信息化部节能与综合利用司在京组织召开长江经济带11省市工业绿色发展座谈会，就如何推动长江经济带工业绿色发展进行了交流讨论。三是开展文件编制。在前期调研及研讨的基础上，我们组织工业和信息化部国际经济技术合作中心等单位和专家对长江经济带的工业布局、产业结构、传统
行业绿色化改造、工业节水和污染防治以及相关政策措施等情况进行了深入
研究，形成了《指导意见》征求意见稿。四是广泛征求意见。对于《指导意见》征求意见稿，我们先后多次征求了发展改革委、科技部、财政部、环境保护部和长江经济带11省市工业主管部门以及相关
行业协会的意见，并在此基础上进行了修改、完善。五是先后经过工业和信息化部长专题会和部长办公会
研究审议，形成了《指导意见》发布稿。
问题3：《指导意见》的总体要求和目标是如何考虑的？
《指导意见》的总体思路是：深入贯彻党中央、国务院关于长江经济带发展的战略部署，按照习近平总书记提出的“共抓大保护，不搞大开发”的要求，坚持生态优先、绿色发展，全面实施中国制造2025，扎实推进《工业绿色发展
规划》，紧紧围绕改善区域生态环境质量要求，以企业为主体，落实地方政府责任，加强工业布局优化和结构调整，执行最严格环保、水耗、能耗、安全、质量等标准，强化技术创新和政策支持，加快传统制造业绿色化改造升级，不断提高资源能源利用效率和清洁生产水平，引领长江经济带工业绿色发展。
《指导意见》确立的目标是：到2020年，长江经济带绿色制造水平明显提升，产业结构和布局更加合理，传统制造业能耗、水耗、污染物排放强度显著下降，清洁生产水平进一步提高，绿色制造体系初步建立。与2015年相比，规模以上企业单位工业增加值能耗下降18%，重点
行业主要污染物排放强度下降20%，单位工业增加值用水量下降25%，重点
行业水循环利用率明显提升。全面完成长江经济带危险化学品重点搬迁改造项目。一批关键共性绿色制造技术实现产业化应用，打造和培育500家绿色示范工厂、50家绿色示范园区，推广5000种以上绿色产品，绿色制造产业产值达到5万亿元。
问题4：《指导意见》对长江经济带工业绿色发展提出了哪些方面的要求？
答：一是优化工业布局。针对长江经济带产业布局现状和存在的问题，《指导意见》从完善工业布局
规划、改造提升工业园区、规范工业集约集聚发展、引导跨区域产业转移、严控跨区域转移项目五方面提出优化工业布局的方案。
二是调整产业结构。推动长江经济带工业发展从中高速增长迈向产业价值链的中高端，关键取决于结构调整的进度和成效。为此，《指导意见》从依法依规淘汰落后和化解过剩产能、加快重化工企业技术改造、大力发展智能制造和服务型制造、发展壮大节能环保产业等方面提出解决方案。
三是推进传统制造业绿色化改造。传统制造业升级改造对于工业绿色发展起着重要作用。立足长江经济带传统产业发展现状，《指导意见》提出要大力推进清洁生产，实施能效提升计划，加强资源综合利用，以及开展绿色制造体系建设。
四是加强工业节水和污染防治。长江经济带分布着大量的高耗水
行业，水资源消耗量及污染物排放量较大。针对这种情况，《指导意见》提出通过提高工业用水效率、推进工业水循环利用、加强重点污染物防治等方式，推进工业节水和污染防治。
问题5：《指导意见》关于危险化学品企业搬迁改造提出了什么具体要求？
十八届五中全会提出，“十三五”时期要实施危化品和化工企业生产、仓储安全、环保搬迁工程，坚决遏制重特大安全事故频发势头。长江经济带分布着大量危险化学品企业，环境风险点多。通过危化品企业搬迁，减少产业发展存在的隐患。为此，《指导意见》在危险化学品企业搬迁改造方面提出了明确的要求，即：到2020年，完成47个危险化学品搬迁改造重点项目，并以附件列出了这些项目的相关情况，加快推进项目实施。
问题6：《指导意见》提出的产业转移指南主要考虑和未来导向是什么？
答：产业转移是优化区域生产力布局、形成合理产业分工体系的有效途径，是推进产业结构调整、加快经济发展方式转变的必然选择。当前，国际国内产业分工深刻调整，我国东部沿海地区产业向中西部地区转移步伐加快。长江经济带横跨东中西、连接南北方，具有强烈的产业转移内生动力。加强对长江经济带产业转移的引导和协调，有助于促进生产要素跨区域合理流动和优化配置，推动产业集群发展和区域协调发展，实现上中下游产业良性互动。为此，《指导意见》将《长江经济带产业转移指南》作为附件，对长江经济带产业转移作出总体引导，提出依托国家级、省级开发区，有序建设沿江产业发展轴、合理开发沿海产业发展带、重点打造五大城市群产业发展圈、大力培育五大世界级产业集群，形成空间布局合理、区域分工协作、优势互补的产业发展新格局。
问题7：在推动长江经济带绿色发展方面有哪些保障措施？
一是加强组织领导。为形成工作合力，加快长江经济带绿色制造步伐，《指导意见》提出各级工业和信息化、发展改革、科技、财政、环境保护等主管部门要充分认识工业绿色发展的重大意义，加强组织领导，以企业为主体，落实地方政府责任，充分发挥
行业协会、产业联盟等的桥梁纽带作用，切实推动工业绿色发展各项工作的实施。
二是强化标准和技术支撑。为调整产业结构和推动传统产业转型升级，发挥标准引领、规范和带动作用，《指导意见》明确提出发挥环境质量、污染物排放，以及绿色产品、绿色工厂、绿色园区、绿色供应链和绿色评价及服务等标准的引领作用，鼓励各地出台最严格的绿色发展标准。考虑到技术创新在推动产业转型升级中所起的重要作用，《指导意见》明确提出要加大急需技术装备和产品的创新，推动先进成熟技术的产业化应用和推广，支撑长江经济带工业绿色发展。
三是落实支持政策。发展壮大节能环保产业，以及推进传统制造业绿色化改造升级，都需要相应的政策支持。为此，《指导意见》明确提出充分利用现有资金渠道，进一步向长江经济带工业绿色发展、水污染防治等项目倾斜，支持符合条件的企业实施清洁生产技术改造、节水治污、能源利用效率提升、资源综合利用等。落实现有税收、绿色信贷、绿色采购、土地等优惠政策，加快支持企业绿色转型，提质增效。同时，提出鼓励长江经济带建立地区间、上下游间生态补偿机制，推动上中下游开发地区和生态保护地区进行横向生态补偿，探索区域污染治理新模式。鼓励长江经济带建立地区间、上下游间生态补偿机制，推动上中下游开发地区和生态保护地区进行横向生态补偿，探索区域污染治理新模式。
四是加强人才培养和国际交流合作。基于人才培养和国际合作在推动长江经济带工业绿色发展过程中的重要支撑作用，《指导意见》明确提出组织实施绿色制造人才培养计划，加大专业技术人才、经营管理人才的培养力度，完善从研发、转化、生产到管理的人才培养体系。同时强调，依托长江经济带的产业和区位优势，加强国际合作与交流，鼓励采用境外投资、工程承包、技术合作、装备出口等方式，推动绿色制造和绿色服务率先走出去。
五是加大宣传力度。为给长江经济带工业绿色发展营造良好的社会氛围，《指导意见》提出要加大绿色理念的传播力度，充分发挥媒体、教育培训机构、
行业协会、产业联盟、绿色公益组织的作用，开展多层次、多形式的宣传教育活动，积极传播绿色理念，为长江经济带工业绿色发展营造良好社会氛围。人员滥用职权、玩忽职守，以及频率使用人取得许可后超过2年不使用或者使用率达不到许可证规定要求等情形，作出许可决定的无线电管理机构或者国家无线电管理机构可以撤销无线电频率使用许可；对于许可期限届满未书面申请延续或者未准予延续，使用人在使用期限内终止使用频率，许可被依法撤销或者吊销等情形，无线电管理机构应当依法办理无线电频率使用许可的注销手续。
（六）明确了法律责任。为了确保《办法》有关制度得以落实，在《条例》关于法律责任相关规定的基础上，《办法》对未经许可擅自使用或者擅自转让无线电频率、违反许可证要求使用无线电频率、伪造冒用许可证以及无线电管理人员滥用职权等行为，规定了相应的法律责任
