解读《关于推进老年宜居环境建设的指导意见》

一、出台背景

习近平总书记在中共中央政治局第三十二次集体学习时指出：

满足数量庞大的老年群众多方面需求、妥善解决人口老龄化带来的社会问题，事关国家发展全局，事关百姓福祉。我国已经全面进入老龄化社会，人口老龄化成为我国实现“两个一百年”奋斗目标、推进社会主义现代化建设必须考虑的长期变量。

近年来，各地区各有关部门围绕改善老年人居住生活环境，不断加强老年社会保障体系建设，努力创新公共服务供给方式，积极推动公共设施及老年人家庭无障碍改造，持续营造敬老养老助老社会氛围，取得了积极成效。

但长期以来，我国社会运行和发展的基础是人口结构相对年轻，城乡社会建设、基础设施建设大多基于年轻人的需要，没有预先考虑到老龄社会的特点要求，也没有充分考虑到老年人对居住生活环境的特殊需要，缺乏长远的、战略性规划指导。

另一方面，随着人口老龄化的快速发展，老年人居住条件、公共服务、社区环境、权益维护、社会参与等方面暴露出的环境问题也越来越突出，老年人日常生活和参与社会存在的障碍越来越明显，成为积极应对人口老龄化的重大风险因素。城乡公共服务设施的规划建设与老龄化社会发展的客观要求还不相适应，老年人居住条件、公共服务、社区环境、权益维护、社会参与等方面与全面建成小康社会的目标要求还有较大差距，老年宜居环境建设仍亟待加强。

习总书记多次作出指示批示，要求立足当前，着眼长远，抓住优先的窗口期，加强顶层设计。5月27日，在中共中央政治局第三十二次集体学习时，习总书记再次强调要不断完善老年人家庭赡养和扶养、社会救助、社会福利、社会优待、宜居环境、社会参与等政策，增强政策制度的针对性、协调性、系统性。为贯彻落实中央领导批示要求及党的十八届五中全会部署，推动老年宜居环境建设工作健康有序开展，全国老龄办、国家发改委等25部委制订了《指导意见》。

二、创制过程

2006年，世界卫生组织提出了“老年友好型城市”建设的理念。为顺应我国人口老龄化形势新变化和老龄事业发展新要求，2009年，全国老龄办在我国东部沿海和东北老工业基地7个省份的14个城市或城区开展了“老年友好城市”、“老年宜居社区”试点工作。2012年，新修订的《中华人民共和国老年人权益保障法》专门增加“宜居环境”章节，明确要求“国家采取措施，推进宜居环境建设，为老年人提供安全、便利和舒适的环境”。

2013年，全国老龄办在浙江湖州召开了全国老年友好城市和老年宜居社区试点工作总结会议，会议提出友好城市和宜居社区试点创建工作，为构建老年宜居环境体系奠定了良好基础，全国老龄办在全国范围内开展“老年友好城市”、“老年宜居社区”、“老年温馨家庭”建设，倾力打造老年宜居环境。2015年，全国老龄办按照国务院领导要求和全国老龄工作委员会工作部署，围绕老年宜居环境建设开展了专题研究，动员多学科专家进行了专题学术研究，并组织力量对前期试点情况进行了全面调研，在此基础上起草了《指导意见》。《指导意见》多次征求学界专家、相关部委及地方老龄部门的意见，经修改完善后，于2016年9月会签印发。

三、创制思路

《指导意见》贯彻十八届五中全会“积极开展应对人口老龄化行动”精神，秉承国家积极应对人口老龄化战略和积极老龄化、健康老龄化的理念，坚持问题导向、改革创新，重点关注解决推进老年宜居环境建设工作的三个方面问题：

一是统一认识、凝聚共识，厘清老年宜居环境建设的发展理念、基本原则、发展目标;

二是针对当前在居住条件、交通出行、健康支持、养老服务、社会参与等老年人生活环境建设方面的突出问题，规划出当前我国老年宜居环境建设的重点领域;

三是强调政府在老年宜居环境建设中的主体地位和主导作用，既从保障和改善老年民生的角度提出一系列建设任务，又从组织领导、规划统筹、政策支持等多个方面制定全方位的保障措施，保障老年宜居环境建设工作的有序推进。

四、内容解读

(一)老年宜居环境新理念及其两个重要内涵

《指导意见》提出了老年宜居环境建设这一新理念。老年宜居环境建设是指适应人口老龄化形势的发展要求，为促进社会生活环境从“成年型”向“全龄型”转变，妥善解决人口老龄化带来的社会问题，着力发展有利于老年人保持健康、独立和自理，融入社会、参与社会的硬件设施环境和社会文化因素，为老年人平等参与社会生活提供必要条件，同时也为各年龄层的其他社会成员提供和谐共融的整体环境。

这一新理念有两个重要内涵：一是环境建设要充分考虑人口老龄化因素，适合人口老龄化社会发展的新要求，立足当前，着眼长远，体现前瞻性、科学性与整体性。二是环境建设要符合老年人身心特点，满足老年人的使用需求，方便可及又适用易用，能增强老年人幸福感、获得感，提升老年人生活生命质量。

(二)老年宜居环境建设的四条基本原则

依据老年宜居环境建设的新理念及其内涵，《指导意见》提出了当前我国推进老年宜居环境建设的四条基本原则：

一是理念引领，规划先行。

二是城乡统筹，突出重点。

三是多元参与，共建共享。

四是改革创新，注重实效。

(三)老年宜居环境建设的发展目标

根据目前我国老年宜居环境建设的现状和环境建设工作的基础性、长期性特征，结合党的十八大提出的“两个一百年”奋斗目标，《指导意见》既提出了老年宜居环境建设的总体目标，还从理念树立、支持性环境、包容性环境、建设工作推进等方面分别提出四个具体分项目标。到2025年，老年宜居环境建设的总目标是老年宜居环境体系基本建立，在硬件设施方面“住、行、医、养”等硬件设施环境更加优化;在社会文化方面，敬老养老助老社会风尚更加浓厚。

四个分项目标分别是：理念普遍树立，老年群体的特性和需求得到充分考虑，人人关注、全民参与老年宜居环境建设的良好社会氛围逐步形成。支持性环境不断优化，老年人的居住环境、安全保障、社区支持、家庭氛围、人文环境持续改善，老年人能够尽可能长地生活在熟悉的环境中，最大限度地保持健康、活力、独立。包容性环境逐渐改善，人们以积极的姿态面对老年群体，老年人融入社会、参与社会的障碍不断消除，老年人信息交流、尊重与包容、自我价值实现的有利环境逐渐形成。建设工作普遍开展，各地普遍开展老年宜居环境建设工作，形成一批各具特色的老年友好城市、老年宜居社区。

(四)老年宜居环境建设的重点任务

《指导意见》吸收了世界卫生组织老年友好型城市建设的理念，结合我国国情，提出了当前我国老年宜居环境建设的主要任务，包括支持性硬件环境和包容性社会因素两方面，共计5个大项17个子项内容：

建设适老居住环境、适老出行环境、适老健康支持环境、适老生活服务环境、敬老社会文化环境等。其内容主要围绕老年人生活中面对的突出困难和障碍，紧扣“环境”这个关键词，着眼于发展更有利于老年人保持健康、独立的硬件支持环境和更有利于老年人融入社会、参与社会的社会文化环境，明确了政府职能边界范围内，近期能做，且能做好的重点建设任务。

1.适老居住环境。

2.适老出行环境。

3.适老健康支持环境。

4.适老生活服务环境。

5.敬老社会文化环境。

(五)老年宜居环境建设的保障措施

作为贯彻实施《老年法》、积极应对人口老龄化行动的重要举措，老年宜居环境建设已成为全国老龄委的一项重点工作任务，将纳入“十三五”期间老龄事业发展总体规划持续推进。为保障此项工作的顺利推进，《指导意见》提出了五项具体保障措施：

一是加强组织领导。

二是加强规划统筹。

三是加强政策支持。

四是加强示范引导。

五是加强宣传推广。