解读《资产评估行业财政监督管理办法》

为了贯彻落实资产评估法，进一步加强资产评估行业财政监督管理，促进资产评估行业健康发展，2017年4月21日，财政部制定印发了《资产评估行业财政监督管理办法》（财政部令第86号，以下简称《办法》），自2017年6月1日施行。2011年8月11日印发的《资产评估机构审批和监督管理办法》(财政部令第64号，以下简称财政部第64号令)同时废止。

出台《办法》的背景

党的十八大以来，随着全面深化改革稳步推进和各项改革措施不断出台，资产评估行业面临的环境发生了很大变化，对资产评估行业行政管理提出更高要求。为落实资产评估法规定的对资产评估行业监督管理要求，体现“简政放权、放管结合”的改革精神和“既不缺位也不越位”的监管原则，财政部制定出台了《办法》。

一是贯彻和实施资产评估法的需要。资产评估法巩固改革成果，进一步推动资产评估机构的设立从审批制改为备案制，同时赋予资产评估行政管理部门备案权、检查权、调查权、处罚权以及行业监管制度制定权，要求资产评估行政管理部门依法加强对资产评估行业的监督管理，监督管理的重点从事前监管向事中、事后监管转变。财政部第64号令规定的机构审批相关内容已经与资产评估法不相适应。

二是贯彻国家对资产评估行业监管改革精神的需要。2014年以来，国务院先后取消了注册资产评估师职业资格的行政许可和认定，将资产评估机构等的设立管理由前置审批改为后置审批，要求取消行政机关与行业协会商会的主办、主管、联系和挂靠关系等。为此，财政部先后印发了《关于调整资产评估机构审批有关事项的通知》和《关于调整资产评估机构审批有关事项的补充通知》，并与人力资源社会保障部联合制定了《资产评估师职业资格制度暂行规定》，调整了现行的资产评估行业管理制度。结合资产评估法的立法情况，对资产评估行业监管改革的举措需要进一步予以制度化。

三是促进资产评估行业多元化发展的需要。随着资产评估行业在市场经济中发挥的作用越来越重要，资产评估机构多元化发展的需求越来越强烈，资产评估机构执业过程中涉及的经济行为更趋复杂，加强对资产评估机构事中事后监管更显重要。财政部第64号令关于资产评估机构业务范围、股东和合伙人条件、分支机构的设立条件等规定限制了行业多元化发展，亟需依法制定新的规章，并相应增加行政监督管理、法律责任等方面的规定。

《办法》出台的意义

一是构建了财政部门对资产评估行业的行政监管体系。按照中央深化改革的精神，资产评估法等法律法规的要求和国务院有关规定，资产评估行业的管理思路、监督管理对象、机构设立和管理方式、监督检查和调查处理内容以及法律责任，在新形势下都有了新要求。《办法》按照新要求构建了新的资产评估行业监督管理体系，建立了行政监管、行业自律与机构自主管理相结合的管理新原则，明确了对评估专业人员、评估机构和评估协会的监管内容和监管要求，划分了各级财政部门的行政监管分工和职能，细化了资产评估法律责任的相关规定。新监管体系的建立，厘清了资产评估行业有关主体的运行规则，使资产评估行业有关主体在规则的框架内运行。

二是建立了资产评估行业健康发展的制度保障。《办法》对评估专业人员、评估机构和评估协会如何保障权利、履行义务和承担责任做出明确规定，有利于激发全体评估专业人员的创造力和创业热情，推动评估行业践行“大众创业，万众创新”的活力。《办法》明确资产评估机构自主管理和备案管理的内容，对组织形式和设立条件、质量控制和内部管理、独立性、集团化、职业风险金等作为机构自主管理范围，在备案管理中充分利用信息化手段提升管理效率，挖掘资产评估机构自身潜力，加强资产评估机构质量和风险防控，鼓励评估机构多元化发展和做优做强做大。《办法》明确资产评估协会作为资产评估机构和资产评估专业人员的自律性组织，充分发挥行业协会参与和实施社会治理的重要作用。

三是提供了适应市场经济发展的评估领域协调体制。资产评估法立足我国评估行业实际，创新性地按照各行政管理部门分别管理的现行体制，将不同专业评估管理统一在一部法律框架之下予以规范，要求对行业发展中产生的新问题，建立沟通协作和信息共享机制，共同促进评估行业健康有序发展。《办法》在明确财政部门按职责分工对资产评估行业进行监督管理的基础上，特别注重资产评估财政监督管理与其他评估领域行政监管的协调。在备案管理方面，规定备案信息管理系统要与其他相关行政管理部门实行信息共享。在行政检查方面，规定有关财政部门可以联合其他相关评估行政管理部门进行检查。在投诉举报处理方面，对投诉、举报事项同时涉及其他行政管理部门职责的，建立会同处理机制。协调制度的设计不仅满足了行政管理“不冲突、不越位”的基本要求，更有利于落实资产评估法要求，有利于整个评估市场的协调发展。

《办法》制定的过程

2014年，国务院全面实行行政审批制度改革，财政部立即将资产评估机构的设立管理由前置审批改为后置审批，并着手财政部第64号令的修订工作，将其列入《2015年财政立法工作计划》。2015年财政部多次组织座谈，听取部分地方财政部门、地方评估协会以及资产评估机构的意见，并形成了财政部第64号令修订征求意见稿，于2015年6月通过“中国政府法制信息网”、财政部外网等方式向社会公开征求意见。

2016年7月，根据资产评估法关于“国务院有关评估行政管理部门组织制定评估基本准则和评估行业监督管理办法”的规定，我们及时调整了立法思路，由修订财政部第64号令调整为依法制定全新的资产评估行业财政监督管理办法。2016年9月，经过反复研究逐条论证，形成了《办法》征求意见稿，再次面向社会和有关单位公开征求意见。同时，财政部先后组织召开了两次立法论证会，邀请法律专家、资产评估学者、资产评估机构代表、地方财政部门等进行了立法论证，并与全国人大常委会法工委专门座谈，深入交流意见，形成了《办法》草案。

考虑到《办法》草案对现行资产评估行业监管作出重大调整，对整个资产评估行业的规范发展影响较大，我部委托中国人民大学作为第三方机构开展了立法评估。经评估，中国人民大学对《办法》草案给予了充分肯定。2017年4月21日，在反复论证、修改完善，履行有关立法程序后，《办法》以财政部令第86号正式发布。

《办法》的主要内容

《办法》共8章72条，分别为总则、资产评估专业人员、资产评估机构、资产评估协会、监督检查、调查处理、法律责任和附则。主要内容：一是明确《办法》适用于按照职责分工由财政部门监管的资产评估行业、资产评估业务、资产评估专业人员、资产评估机构和资产评估协会；二是对资产评估专业人员的要求；三是详细规定了资产评估机构自主管理、协会对其自律管理以及行政备案管理等内容；四是按照政社分开、权责明确、依法自治的原则，根据资产评估法有关规定，明确了对资产评估行业协会的管理要求；五是列明了财政部门监督检查工作的职责、内容和要求；六是财政部门调查处理工作的内容和要求；七是法律责任等相关规定；八是外商投资的资产评估机构安全审查相关规定，以及设区的市级以上有关主管部门监管权等规定。

《办法》的具体规定

关于资产评估机构及分支机构备案管理，《办法》主要规定了以下内容：第一，通过信息管理系统实施备案，并简化资产评估机构备案材料，减轻申请人负担。但考虑到信息系统的安全运行有待检验，同时要求提供纸质材料，未来视情况可考虑取消纸质材料。第二，明确了省级财政部门在备案管理中的职责，对于备案信息或材料不齐全的，省级财政部门应当在接到备案材料5个工作日内一次性告知需要补正的全部内容，并给予指导；对于备案材料齐全的，省级财政部门收齐备案材料即完成备案，并在20个工作日内将有关信息以公函编号向社会公开。第三，考虑到资产评估机构分支机构的实际情况，明确了资产评估机构设立分支机构的，由资产评估机构向分支机构所在地省级财政部门备案。同时，为方便资产评估机构完成备案，由分支机构所在地省级财政部门将分支机构备案情况告知资产评估机构所在地省级财政部门。第四，明确了机构重要事项变更手续、机构跨省迁移经营场所备案手续、注销备案等内容。第五，规定资产评估机构未按本办法规定备案的，依法承担法律责任。

《办法》对资产评估协的具体要求

按照政社分开、权责明确、依法自治的原则，根据资产评估法的规定，《办法》进一步细化了对资产评估行业协会的要求。一是规定资产评估协会是资产评估机构和资产评估专业人员的自律性组织，接受有关财政部门的监督，不得损害国家利益和社会公共利益，不得损害会员的合法权益。二是规定资产评估协会章程应报财政管理部门备案，资产评估协会向财政部门报告会员信用档案、会员自律检查情况和对会员的奖惩情况等。三是规定资产评估协会的自律管理要求，包括应对资产评估机构及其资产评估专业人员执业质量和职业风险防范机制进行自律检查，对机构年度报送的材料进行分析，发现违法情形及时向财政部门报告等。四是规定资产评估协会应当与其他评估专业领域行业协会加强沟通协作，建立会员、执业、惩戒等相关信息的共享机制。

《办法》对财政部门的监督管理的规定

监督管理是由事前审批转为事后监管的主要内容。首先，明确了财政部门监督检查工作的职责、内容和要求。理顺了财政部和地方财政部门的具体职责关系，规定了财政部门进行监督检查的具体方式。其次，明确了财政部门调查处理工作的内容和要求。对比监督检查而言，调查处理具有事由的偶发性、对象与内容的特定性、行政执法的被动性等特征。《办法》专章规范了财政部门调查处理行为，细化了财政部门受理投诉、举报的具体情形、受理范围和受理的主体；明确了财政部门处理投诉、举报的程序和方法等。

做好《办法》的实施指导和监督工作

一是认真做好培训宣传工作。编写《办法》解读材料，举办《办法》培训班，对省级资产评估行业监督管理人员进行系统培训，就《办法》的重点内容进行详细讲解和说明，帮助相关人员准确理解和把握《办法》的内容和要求，确保《办法》的顺利实施。各级财政部门和资产评估协会要采用多种渠道和形式，充分利用各种网络平台，在行业内外做好《办法》宣传，主动答疑释惑，回应各方关切，形成《办法》平稳实施的良好社会氛围。

二是加强组织实施。财政部将建立贯彻落实《办法》的有关制度，明确资产评估行业财政监管各项工作的具体职责、程序和要求，为财政监管提供操作性指引，确保《办法》有效实施。各级财政部门要密切跟踪《办法》实施情况，指导资产评估机构、评估专业人员和资产评估协会做好实施工作，了解实施中遇到的问题，及时将相关问题反馈财政部。各级财政部门和资产评估协会要做好《办法》与有关资产评估专业领域监管政策的协调。

三是要尽快完善相关配套制度。加快研究出台《资产评估基本准则》等相关管理制度，确保相关规定落到实处。中国资产评估协会按照资产评估法要求，建立完善会员自律管理体制机制，制定并不断完善资产评估执业准则和职业道德准则，指导和监督会员执业行为。