解读《政务信息资源共享管理暂行办法》

近日，国务院印发《政务信息资源共享管理暂行办法》（以下简称《办法》），这是国务院推进政务信息资源共享的制度化和规范化的重要文件，也是当前和今后一个时期国家推动政务信息资源共享的规范性和纲领性文件。

一、《办法》是我国第一部关于政务信息资源共享的管理制度，存在的重要意义

政务信息资源是国家数据资源的重要组成，是支撑国家治理体系和治理能力现代化的重要基础。《办法》是国家推进政务信息资源管理制度建设的重大举措，也是我国第一份关于政务信息资源共享的规范性文件。《办法》明确了政务信息资源的定义和分类，提出了“以共享为原则、不共享为例外”等原则，界定了信息共享的范围和责任，明晰了信息共享的权利和义务，对政务信息资源目录、国家数据共享交换平台体系构建以及信息共享工作的管理、协调、评价和监督等做出了硬性规定和要求。作为当前和今后一个时期国家推进政务信息共享的主要政策依据，这份具有里程碑意义的纲领性文件，将改变我国政务信息共享“无据可依”的历史，有效打破“信息孤岛”和“数据烟囱”，大大提升政务信息共享管理和约束效力，使政务信息共享工作进一步制度化、规范化和程序化，推动我国政务信息化建设进入“集约整合、全面互联、开放共享、协同共治”的新阶段，有效加快国家治理体系和治理能力现代化进程。

当今，全球范围内以数据生产、采集、传输、流通、存储、处理和利用为主线的新兴产业正在加速兴起。我国正处于工业经济和信息经济交汇发展的关键阶段，加快推动政府数据共享，深入发掘政务信息资源潜力，有利于全面释放数据红利，引领激发技术红利、制度红利和创新红利。通过政务信息共享引领带动大数据创新应用和产业融合发展，有利于重构生产经营方式、经济治理模式和国际竞争格局，将成为培育经济增长新动力、推动经济转型发展的重要途径和战略选择。

二、《办法》出台的背景

经过多年努力，我国政务信息资源建设取得重要进展，政府部门已经成为最大的信息数据生产、收集、使用和发布单位。但因跨部门共享机制不健全、政策制度滞后等原因，“不愿共享”、“不敢共享”、“不会共享”等问题突出，影响了数据资源共享应用的整体效能。适应国家全面深化改革、转变政府职能，深入推进简政放权、放管结合、优化服务的大形势，亟需加快推进政务信息共享，支撑政府改革创新，提高科学决策水平、社会治理能力和公共服务水平。

党中央、国务院高度重视数据共享工作。党的十八届五中全会明确提出，“实施国家大数据战略，推进数据资源开放共享”。“十三五”规划《纲要》明确要求，“制定政府信息资源管理办法，加快推进跨部门数据资源共享共用”。习近平总书记在2016年4月19日网络安全和信息化工作座谈会强调指出要“强化信息资源深度整合”、“打通信息壁垒，构建全国信息资源共享体系”。李克强总理多次要求推动政府数据共享，打破“信息孤岛”和“数据壁垒”，消除“数据烟囱”。

为贯彻落实党中央、国务院部署，发展改革委、网信办组织有关方面进行了认真研究，成立了《办法》起草组，赴深圳、广州、佛山等地方进行了专题调研，分类召开了中央部门、地方政府、研究机构、业界专家、社会企业等讨论会，两次正式征求了促进大数据发展部际联席会议成员单位，以及部分省市的意见。2016年4月13日，部际联席会议召集人、我委徐绍史主任主持召开促进大数据发展部际联席会议，审议通过了《办法》，根据会议意见对文稿完善后，形成了《办法》（送审稿），由发展改革委与网信办联合上报国务院。在此基础上，国办就《办法》再次征求了31个省（区、市）和促进大数据发展部际联席会议成员单位的意见，进一步完善了相关内容。

三、信息共享是被提了很多年的电子政务领域的“老大难”问题，具体存在的阻碍

一是制度缺位，不敢共享。对于部门信息资源的所有权、管理权和使用权以及信息共享的责任主体等，一直没有从制度层面予以明确，推进信息共享只能从工作层面协商解决，难度大，周期长，一个项目的共享协议往往需要几个部门协商很长时间，共享的数据质量、时效性等均难以保障，大大影响项目建设进度和政务效能。

二是认识不足，不愿共享。信息资源独有专享的权属观念在各个部门甚至司局、处室都普遍存在，缺乏内在动力和外部约束机制，造成政府信息资源部门化、部门信息资源利益化，各部门在信息共享中想得到却不愿付出，严重影响了政府信息资源的潜在效益。

三是环境滞后，不会共享。我国政府信息共享尚未形成统一的平台和标准体系，对数据格式、质量标准、数据可读性、互操作性等均未作出明确要求。当前少量地方的局部探索，也是自己定标准、自己建平台，形成了信息孤岛。

四、《办法》如何解决“不愿共享、不敢共享、不会共享”的问题，具体的思路

首先，在《办法》中明晰了信息共享的权利和义务，界定了信息共享的范围和责任，将有效解决由于制度缺位带来的不敢共享的问题。

其次，在《办法》中强化了对信息共享工作的管理、协调、评价和监督，一方面加强绩效评价，对于信息共享工作突出的部门，采取激励措施，正向引导各部门共享数据；另一方面强化监督问责，对于未按要求开展信息共享工作的部门，采取项目稽查、审计监督等措施，建立问责机制，解决不愿共享的问题。

第三，在《办法》中明确要求建立信息资源目录制度，各部门按照统一的标准制定信息资源目录，明确可以共享的信息资源，并通过国家数据共享交换平台进行跨部门共享数据，有效解决环境滞后带来的不会共享的问题。

五、《办法》主要方面的规定

《办法》包括总则、政务信息资源目录、政务信息资源分类与要求、共享信息的提供与使用、信息共享监督和保障、附则等共6章28条内容。具体可归纳为：明确一个定义、遵循四项原则、确定三种分类、落实三项任务、强化五大管理。

明确一个定义。即政务信息资源包括政务部门依法采集、依法授权管理的和在履行职责过程中产生的信息资源。考虑到政务信息资源共享工作的紧迫性，为加快工作进度，此次《办法》将政务部门的范围暂规定为政府部门及其所属行政事业单位。下一步，待条件成熟后再扩大推广至党委、人大、政协、法院、检察院等机构。

遵循四项原则。即以共享为原则、不共享为例外，需求导向、无偿使用，统一标准、统筹建设，建立机制、保障安全。规定“特殊情况不能提供共享的，应提供法律、行政法规或党中央、国务院政策依据”。

确定三种分类。按照信息共享类型，将政务信息资源分为无条件共享、有条件共享、不予共享等三类。同时，对于基础信息资源、主题信息资源的共享及目录编制做出了具体要求。

落实三项任务。一是编制政务信息资源目录，摸清“家底”；二是加快共享平台建设，要求各部门业务信息系统抓紧向政务内网或政务外网迁移，并接入共享平台；三是推动政务信息资源的共享和使用，规定“凡属于共享平台可以获取的信息，各政务部门原则上不得要求自然人、法人或其他组织重复提交”。

强化五大管理。即5方面监督保障措施，从信息共享情况的评估检查、督查审计、网络安全保障、标准体系建设、经费保障等方面提出了具体工作要求。

六、针对当前普遍存在的政策落地难问题，《办法》采取的保障措施

《办法》规定了五大方面的监督保障措施。从具体措施来看，有三方面的考虑。一是明确责任机制，加大统筹力度。促进大数据发展部际联席会议负责统筹协调政务信息资源共享工作，各政务部门应建立健全政务信息资源共享管理制度，明确目标、责任和实施机构。二是建立约束机制，加强项目管理。发展改革委、财政部、网信办建立国家政务信息化项目建设投资和运维经费协商机制，凡不符合政务信息资源共享和网络安全要求的，不予审批建设项目，不予安排运维经费。同时将目录编报和接入目录管理系统的要求分别纳入到政务信息化项目的立项审批和验收环节。三是加强制度建设，强化监督管理。发展改革委、网信办组织编制信息共享工作评价办法，每年会同中央编办、财政部等部门对各政务部门提供和使用信息情况进行评估。促进大数据发展部际联席会议每年度向国务院提交政务信息资源共享情况报告。

七、关于下一步《办法》的落实推进的计划

为进一步增强《办法》的指导性、可操作性，我们研究制定了《政务信息资源目录编制指南》，进一步规范和细化了政务信息资源目录的组织编制、工作程序、审核管理、使用规范等方面的内容。下一步，发展改革委会同网信办等部门将抓紧出台《政务信息资源目录编制指南》，作为《办法》配套文件。接下来，我们还将组织启动政务信息资源目录试点工作和国家数据共享交换平台体系构建工作，结合当前发展改革牵头推进的“放管服”信息共享工作，进一步推动政府数据的归集、共享与应用，促进《办法》有效落实。