解读《福建省碳排放权交易管理暂行办法》

一、《福建省碳排放权交易管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）的制定背景

福建省生态优势比较明显，但也面临加快发展与资源环境约束趋紧压力，现有资源环境制度难以适应转方式调结构、推动绿色发展需要，已成为我省实现可持续发展，建设绿色低碳社会的重要挑战。2016年8月12日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《国家生态文明试验区(福建)实施方案》(中办发﹝2016﹞58号)，明确支持我省深化碳排放权交易试点，出台碳排放权交易实施细则，设立碳排放权交易平台，开展碳排放权交易，实施林业碳汇交易试点，探索林业碳汇交易模式。省委、省政府对我省碳排放权交易市场建设高度重视，要求我省要积极借鉴其他先期试点省市经验，在2016年底前初步建成具有福建特色的碳排放权交易市场。

根据国内碳排放权交易其他试点省市经验，通过地方立法，对参与企业范围、碳排放配额的清缴义务、碳排放报告与核查要求、相关的处罚措施作出规定，市场才能正常运转。因此，为了贯彻落实党中央、国务院和我省工作部署，建立温室气体排放控制市场机制，规范碳排放权交易活动，充分发挥碳排放权交易市场在实现减少碳排放与经济社会发展“双赢”中的重要作用，推进国家生态文明试验区建设，及时出台《福建省碳排放权交易管理暂行办法》是十分必要和迫切的。

二、《暂行办法》主要规范了哪些内容

《暂行办法》共40条，主要在以下几个方面作了明确规定：(一)碳排放权交易的适用范围、定义及原则;(二)碳排放权交易的管理职责与分工;(三)碳排放配额管理;(四)碳排放权市场交易;(五)碳排放报告、核查与配额清缴;(六)碳排放权交易市场参与者的法律责任。

三、碳排放权交易适用范围、定义及原则

《暂行办法》第二条规定:“本省行政区域内的碳排放权交易及其监督管理活动，适用本办法。本办法所称碳排放权交易，是指由省人民政府设定年度碳排放总量以及重点排放单位的减排义务，重点排放单位通过市场机制履行义务的碳排放控制机制，主要包括碳排放报告报送、核查、配额核发、交易以及履约等。”第三条规定：“碳排放权交易坚持政府引导与市场运作相结合，遵循公开、公平、公正和诚信原则。”

碳排放权交易市场是政府把碳排放空间作为一种公共资源，以一定的分配方式分配给重点排放单位，并在一定规则下进行市场化交易的碳排放控制机制。建立碳排放权交易制度是我省生态文明试验区建设的一项全新的探索，因此，《暂行办法》有必要明确碳排放权交易的适用范围、定义和原则。

四、碳排放权交易的管理职责与分工

《暂行办法》第四条规定:“省、设区的市人民政府发展改革部门是本行政区域碳排放权交易的主管部门，负责本行政区域碳排放权交易市场的监督管理。省人民政府金融工作机构是全省碳排放权交易场所的统筹管理部门，负责碳排放权交易场所准入管理、监督检查、风险处置等监督管理工作。省、设区市人民政府经济和信息化、财政、住房和城乡建设、交通运输、林业、海洋与渔业、国有资产监督管理、统计、价格、质量技术监督等部门按照各自职责,协同做好碳排放权交易相关的监督管理工作。根据碳排放权交易主管部门的授权或者委托，碳排放权交易的技术支撑单位负责碳排放报送系统、注册登记系统的建设和运行维护等相关工作。”

碳排放总量控制的责任主体是各设区市人民政府，碳排放权交易的配额总量也将分配到各设区市，因此赋予各设区市必要的管理职能，能够保证落实碳排放总量控制责任目标和相关政策措施，且充分调动各设区市积极性，同时，也符合党中央、国务院简政放权的方针。对于覆盖范围、配额总量、配额分配方法等重要的顶层设计，则由省人民政府碳排放权交易主管部门统筹负责，否则会出现政出多门，市场难以统一。同时，在碳排放权交易活动中还涉及碳排放信息登记、重点排放单位碳排放数据采集、碳排放权交易数据研究分析、省级温室气体清单编制等技术工作需要技术支撑单位支持。为此，《暂行办法》对碳排放权交易的技术支撑单位作了明确规定。

五、碳排放权交易覆盖范围问题

《暂行办法》第五条规定：“省人民政府碳排放权交易主管部门参照国务院碳排放权交易主管部门的相关规定，结合本省产业结构等实际情况，公布纳入碳排放权交易的温室气体种类、行业范围和重点排放单位确定标准。”第九条规定：“设区的市人民政府碳排放权交易主管部门按照省人民政府碳排放权交易主管部门公布的标准，提出本行政区域重点排放单位名单，由省人民政府碳排放权交易主管部门审定并向社会公布。”

探索建立碳排放权交易市场是一项专业性很强的工作，需要先易后难，稳步推进，先将碳排放量大、强度高的工业企业纳入碳排放权交易市场，并逐步扩大到建筑、交通等行业，最终实现全覆盖。根据我省温室气体排放行业特点等因素，确定我省首批纳入碳排放权交易市场的重点排放单位为2013至2015年中任意一年综合能源消费总量达1万吨标煤以上的电力、石化、化工、建材、钢铁、有色、造纸、航空、陶瓷等9个行业企业。

六、碳排放总量的确定

《暂行办法》第十条规定：“省人民政府碳排放权交易主管部门根据本省温室气体控制总体目标，结合经济增长、产业转型升级、重点排放单位情况等因素，设定年度碳排放配额总量，制定碳排放配额分配和管理细则，报省人民政府批准后向社会公布。”

碳排放总量控制是基础，只有实行总量控制，碳排放权才会成为稀缺资源，才会成为一种可交易的产品。同时，建立碳排放权交易市场是积极利用市场机制促进节能降碳的重要手段，其目的是为了促进可持续发展，因此，总量目标应该紧密结合我省经济社会发展需要，合理设定。

七、碳排放权配额的分配

碳排放权初始配额分配是碳排放权交易市场建设的核心，只有将碳排放权配额合理分配给企业，才会产生交易需求。我省碳排放权交易市场建设刚起步，初始配额免费发放有利于减轻来自企业的抵触情绪，顺利推动碳排放权交易市场建设。随着碳排放权交易市场建设的成熟和完善，有偿分配具有碳价格发现、激发企业节能减碳的积极性，适时推进有偿分配，有利于推动企业创新低碳技术，加强碳排放管理，有利于充分发挥碳排放权交易市场手段在促进我省绿色低碳发展中的作用。

八、关于碳排放权市场交易问题

碳排放权交易市场的兴起需要交易平台，即碳排放权交易中心或交易所，还需要建立公开透明的碳排放权交易规则和制度，加强对交易主体、交易机构和第三方核查机构的监管，形成规范有序的交易市场，确保公平、公正和公开。为此，《暂行办法》在第三章设专章规定了碳排放权市场交易问题，并在第五章“监督与保障”中规定了相应的内容。同时，为了加强对交易机构的管理，《暂行办法》第三十四条规定了交易机构的法律责任。

九、第三方核查机构的管理

碳排放权交易的主要产品是排放配额，配额数量多少、真实与否除了要建立详细可操作的监测计划，认真编制排放报告外，主要依靠核查机构的核查。因此，核查机构的资质能力、职业操守和业务程序直接关系交易市场的公平。同时，为了促进第三方核查机构的公平、公正，《暂行办法》在第二十七条明确重点排放单位对核查结果有异议的处理方式，第二十八条规定委托第三方核查机构测算重点排放单位上年度排放量确认的方式方法。同时，在第三十六条对第三方核查机构的法律责任作出明确规定。

十、关于重点排放单位履约清缴问题

建立履约制度是形成碳排放权交易市场的根本保证。只有设置履约机制，才能促使配额不足的重点排放单位通过市场购买配额，而配额富余的可以卖出配额，确保市场的正常运转。重点排放单位通过上缴与排放量相等的配额完成履约，同时也鼓励重点排放单位购买使用一定比例的林业碳汇等自愿减排量完成履约。此外，为了充分发挥碳排放权交易市场在控制温室气体排放中的作用，提高履约率，《暂行办法》第三十七条对重点排放单位的履约责任进行约束，明确了拒绝履约或未足额清缴配额的法律责任。