《全国国土规划纲要（2016—2030年）》解读
国务院于2017年2月4日发布《全国国土规划纲要（2016－2030年）的通知》（国发〔2017〕3号文件，以下简称《纲要》），这是我国首个全国性国土开发与保护的战略性、综合性、基础性规划。国务院新闻办公室于2月9日举行新闻发布会，请国土资源部部长姜大明、副部长赵龙和发展改革委地区经济司司长刘苏社介绍文件精神，回答记者提问，从《纲要》出台的背景和编制过程、《纲要》的作用和意义、主要内容和特点、基本思路及举措、贯彻落实《纲要》的主要制度和机制等方面进行了政策解读。
《纲要》出台的背景和编制过程
国土是生态文明建设的空间载体和空间规划的物质基础。改革开放以来，我国国土空间开发利用取得了举世瞩目的成就，以相对紧缺的资源赋存支撑了长达30多年的高速增长。当前我国已经进入全面建成小康社会决胜阶段，经济发展进入了新常态，供给侧结构性改革正在加快推进，国土开发和保护面临着许多新情况、新矛盾和新挑战，比如一些地方出现了国土空间开发失衡、环境污染严重、资源约束趋紧、生态系统退化等问题。
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视生态文明建设，要求牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，按照人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则，整体谋划国土空间开发与保护，构建科学的城市化格局、农业发展格局、生态安全格局，形成合理的生产、生活、生态空间，促进人与自然和谐共生。
为贯彻落实党中央、国务院关于推进生态文明建设、加强国土空间开发与保护的决策部署，经国务院同意，国土资源部和发展改革委牵头，会同28个部委，按照“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策”的要求，开展《纲要》编制工作。编制过程中，国土资源部在认真总结地方试点经验基础上，组织30余家研究机构，开展了48项重大专题研究，并广泛听取、充分吸纳了各省（区、市）人民政府和国务院有关部门，以及专家学者的意见。经李克强总理签批，今年1月3日国务院印发《纲要》。
《纲要》的作用和意义
《纲要》是我国首个全国性国土开发与保护的战略性、综合性、基础性规划，规划范围涵盖我国全部陆域和海域国土（本次规划暂未含港澳台地区），对涉及国土空间开发、保护、整治的各类活动具有指导和管控作用，对相关国土空间专项规划具有引领和协调作用。
《纲要》贯彻落实党中央治国理政新理念新思想新战略，按照统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局要求，对国土空间开发、资源环境保护、国土综合整治和保障体系建设等作出总体部署和统筹安排。《纲要》的编制实施，有利于优化国土空间开发格局，提高综合国力和竞争力；有利于推进城乡区域协调发展，提升国土开发的协调性；有利于提高能源资源保障能力，实现经济社会可持续发展；有利于保护和改善生态环境，保障国土生态安全；有利于加快形成合理的空间规划体系，健全国土空间开发保护制度，为建设美丽中国和实现中华民族伟大复兴的中国梦，提供重要支撑和基础保障。
《纲要》的主要内容
《纲要》共有10章。主要内容包括四个方面：
第一，明确了国土开发、保护、整治的指导思想、基本原则和主要目标。突出强调要加快转变国土开发利用方式，全面提高国土开发质量和效率，加强国土空间用途管制和建立国土空间开发保护制度，提出要遵循6项基本原则，把握6个方面的主要目标，加快构建安全、和谐、开放、协调、富有竞争力和可持续发展的美丽国土。
第二，确立了国土集聚开发、分类保护与综合整治“三位一体”总体格局。一是以“四大板块”为基础，即东部率先、中部崛起、西部开发、东北振兴，还有“三大战略”为引领，京津冀协同发展、长江经济带和“一带一路”倡议。以国家重点开发区域和优化开发区域为重点，打造若干国土开发重要轴带和重点集聚区，构建“多中心网络型”的集聚开发格局。二是基于资源环境承载力评价结果，针对5大类资源环境保护主题，区分3个不同保护级别，形成覆盖全域“五类三级”的国土保护格局。三是以主要城市化地区、农村地区、重点生态功能区和矿产资源开发集中区，及海岸带和海岛地区为重点开展国土综合整治，形成“四区一带”的国土综合整治格局。
第三，完善了以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度。设置了“生存线”、“生态线”、“保障线”和耕地保有量、用水总量、国土开发强度、重点流域水质优良比例等11个约束性或预期性指标，推动体制机制创新和配套政策的完善。
第四，围绕美丽国土建设的主要目标，部署了集聚开发、分类保护、综合整治、联动发展和支撑保障体系建设等重点任务。
《纲要》的主要特点
科学编制国土规划对实现国土空间治理体系和治理能力现代化具有重要作用，《纲要》作为我国首个全国性国土开发与保护规划，主要有以下特点：
一是以中央治国理政新理念新思想新战略为指导。《纲要》是统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的重要内容，是创新、协调、绿色、开放、共享发展理念的具体体现，适应把握引领经济发展新常态，把建设生态文明和维护国家粮食安全、生态安全、资源安全放在重要位置，突出了以人民为中心的发展思想，贯彻了供给侧结构性改革的部署要求。
二是以创新国土空间开发保护体系为引领。《纲要》坚持国土开发与承载力相匹配、集聚开发与均衡发展相协调、点上开发与面上保护相促进、陆域开发与海域利用相统筹、节约优先与高效利用相统一、市场调节与政府调控相结合，构建了以集聚开发、分类保护、综合整治“三位一体”为框架，以区域统筹、陆海联动为重点，以强化“三线”管控为保障的国土空间开发保护体系，丰富了区域发展总体战略和主体功能区战略，实现了一次集成性创新。
三是以多中心网络型开发构建区域协调发展格局。《纲要》坚持处理好重点开发与均衡发展的关系，通过加大重要节点和轴带开发力度，增强集聚开发的辐射带动作用。在强调南北轴向发展的同时，更加关注东西轴向的开发，引导人口、产业和城镇向开发轴带和开发中心集聚，促进以人为核心的新型城镇化，推进公共服务资源在城乡、区域之间均衡配置，特别是加大对革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区扶持力度，逐步缩小区域差距，实现城乡一体发展。
四是以承载力评价促进国土开发利用方式转变。《纲要》根据我国区域资源禀赋和环境状况，分别对自然条件、水土条件、生态环境等进行专项评价，把各地区面临的主要矛盾和问题作为国土开发、保护和整治的重要依据。综合考虑资源环境限制性和适宜性要素，优化不同区域国土空间开发的规模、结构、布局，转变国土开发利用方式，提高国土开发的质量和效益，促进经济社会可持续发展。
五是以陆海统筹推动国土开发向纵深发展。《纲要》强化了海洋作为蓝色国土、便捷通道、资源基地和国防屏障的重要作用，将陆海统筹发展的区域范围由东向西纵深推进，从发展定位、产业布局、资源开发、环境保护和防灾减灾等方面构建良性互动的陆海开发格局，促进陆海联动，建设海洋强国。
六是以强化用途管制提升国土空间治理能力。《纲要》注重落实区域发展总体战略和主体功能区战略，强化国土空间用途管制，科学设置“生存线”、“生态线”、“保障线”，合理确定国土开发强度、国土空间保护、水土资源利用效率、生态环境质量等约束性指标，充分发挥《纲要》对涉及国土空间开发、保护、整治等各类活动的指导和管控作用，切实起到对相关国土空间专项规划的引领和协调作用。
贯彻落实《纲要》的主要制度和机制
按照国务院要求，国土资源部在贯彻落实中主要抓这样几点：
一是建立《纲要》实施的部门沟通协商机制，协调解决国土开发、保护和整治中的重大问题。
二是地方各级人民政府要建立健全工作机制，全面落实《纲要》目标任务。
三是建立《纲要》实施绩效考核制度，将实施情况纳入国家土地督察机构对省级人民政府监督检查范围。
四是建立健全公众参与制度，营造有利于依法依规开发利用国土空间的良好氛围。关于《纲要》的贯彻落实和省级国土规划编制工作，国土资源部将在近期作出专门部署安排。
《纲要》关于国土开发的思路及举措
近年来按照党中央、国务院的部署，国家相继出台了一系列区域规划和政策，确定了优化经济空间布局的方向和重点，特别是推动形成了若干重点经济区和沿海、沿江、沿主要交通干线的开发轴带。我国国土开发格局日渐形成。全国国土规划纲要按照新发展理念要求，贯彻落实区域发展总体战略、主体功能区战略和三大战略，围绕转变国土开发的方式，提高国土开发的质量和效率，建立国土开发保护制度等目标任务，在国土开发方面作出了一些部署。
在国土开发思路方面，《纲要》以资源环境承载力为基础，推动国土集聚开发和分类保护相适应，特别强调了要立足比较优势，构建高效规范的国土开发开放格局。主要有三个方面，一是以培育重要开发轴带和开发集聚区为重点，引导人口、产业相对集中布局，目的是促进生产要素有序流动和高效集聚，提升国土开发效率和整体竞争力。二是以发展基础和比较优势为支撑，分类、分区引导重点产业结构调整和布局优化，促进形成区域分工合理、优势互补、联动发展的产业格局，目的是建设现代产业基地。三是以发展海洋经济和推进沿海、沿边开发为依托，推动形成国土全方位开发新格局。
在开发举措方面，《纲要》更加突出集聚开发的要求，综合运用国土空间用途管制、资源配置、环境准入、重大基础设施建设等手段，目的是引导人口、产业有序集聚，构建集疏适度、优势互补、集约高效、陆海统筹的国土集聚开发空间格局，重点是构建多中心网络型开发格局，主要从两个方面来谋划，一是推动建设国土开发集聚区，主要以全国主体功能区规划确定的优化开发、重点开发区域为基础，对京津冀、长三角、珠三角等一些优化开发区域，重点是优化人口分布、产业结构、城镇布局，转变国土空间开发利用方式，促进城镇集约紧凑发展，提高国土开发效率，使这些地区深度参与国际合作与竞争。对长江中游、成渝、中原等一些中西部重点开发区域，主要是加速提高集聚发展水平，加强基础设施建设和环境保护，同时推进这些地区的新型工业化进程，提高人口和产业集聚能力。通过集聚开发，目的是最大限度地发挥要素的集聚效益，引导人口和产业向资源环境承载力较强的区域集中，打造具有一定竞争力、辐射带动力较强的一些重点经济区。二是积极培育国土开发的轴带。依托主要交通干线和综合交通运输网络，以“两纵三横”开发轴带为主体，重点推进丝绸之路经济带建设和长江经济带发展，促进京哈、京广及京九、包昆、沪昆、京兰、珠江－西江经济带等轴带的加快发展，促进国土集聚开发，引导生产要素向交通干线和连接通道有序自由流动和高效集聚，推动市场深度融合。
《纲要》特别注重发挥沿海轴带连接21世纪海上丝绸之路建设的排头兵和主力军的作用，使沿海轴带成为促进陆海统筹、全面深化改革和对外开放的重要经济轴带。重点是通过重要轴带建设，加强轴带上各集聚区之间的经济联系和分工协作，促进人口和产业集聚，大幅提升轴带开发的集聚能力，加快形成多中心网络型的开发格局。当然，《纲要》还对推进新型城镇化、优化现代产业布局、全方位对外开放等方面作出了部署。
