《国土资源行政应诉规定》解读

行政诉讼，俗称“民告官”。当前，土地、矿产等资源权利已成为群众最重要、最有价值的财产权利，转型期间的许多矛盾也集中体现在这些领域。群众诉求的集中表达，使得国土资源主管部门面临的行政诉讼和行政复议压力日益增大。

2015年5月，新修订的《行政诉讼法》实施。这是一部具有里程碑意义的法律，更加注重对诉权的尊重和保护，扩大了受案范围，确立了中国特色的行政机关负责人出庭应诉和复议机关共同被告制度，创新了中国特色的行政诉讼制度。今年5月8日，《国土资源行政应诉规定》公布实施，成为我国首部落实新法、专门对行政应诉工作进行规范的部门规章。

“这充分体现了国土资源主管部门对群众利益诉求的高度重视，彰显了国土资源主管部门主动接受人民群众和司法机关监督的鲜明态度，是国土资源部全面依法治国，推进法治国土建设的一项重要成果。”国土资源部政策法规司司长魏莉华表示。

背景：应对行政复议和行政诉讼洪峰

“随着全面依法治国的推进，受立案登记制改革、信访纳入法治化轨道、公益诉讼试点等多重因素叠加影响，近两年来，国土资源行政复议和行政诉讼工作面临的形势十分严峻，我部成为国务院各部门中行政复议和行政应诉量最大的部门之一。”魏莉华介绍，国土资源行政复议和诉讼呈现量大、激增和类型相对集中的态势。

据统计，2016年国土资源部本级新收的行政复议申请量达1133件，办理的行政应诉案件为629件，在国务院各部门中是量最大的。去年全国省以下国土资源主管部门共应诉12894件，国土资源类案件在法院全部行政案件占相当的比重。

从趋势上看，2015年部本级行政应诉案件量是2014年的7.8倍，2016年收到的行政诉讼案件数量比2015年又翻了一番，由过去比较温和的增长变成“攀岩”式上涨。

同时，行政复议和行政应诉案件类型比较集中，信息公开、投诉举报合计占60%左右，行政应诉中告行政复议行为和信息公开的大约各占四成。

“面对诉讼洪峰，我们迫切需要在坚持依法、高效办案的同时，着力加强行政应诉的制度建设。”魏莉华说。

去年6月，国务院办公厅下发关于加强和改进行政应诉工作的意见。她认为，总体来看，各级国土资源主管部门能够认真贯彻《行政诉讼法》和国务院文件要求，积极履行行政复议和行政应诉职责。但是，在一定程度上还存在不重视、不适应、不理解、不善为的现象，个别地方国土资源主管部门在应诉工作中还存在职责划分不清、工作衔接不畅、组织保障不力等问题，影响了行政应诉的效率和质量，迫切需要推进行政应诉工作的制度化规范化。

当前，一些地方和部门也制定了行政应诉工作的指导意见或内部规范，国土资源部以部门规章而不是内部文件的形式制定行政应诉规定，将各项法律规定规范化、具体化，体现了落实政务公开要求，加强自身建设的担当和作为。

亮点：司局长出庭应诉制度化

5月11日上午的新闻发布会上，《规定》的一些创制性做法，成为媒体关注的焦点，如司局长出庭应诉、更注重纠纷实质性化解等。

行政机关负责人出庭应诉，是新《行政诉讼法》确立的一项法定制度，在此基础上，从推进法治国土建设需要出发，《规定》进一步明确了应诉承办机构负责人即司局长出庭应诉的制度。

通过这一制度，可以强化领导率先垂范作用，增进各级干部的政治意识、法治意识、规矩意识、责任意识。”魏莉华表示，司局长不同于一般的工作人员，尽管不是作为行政机关负责人出庭应诉，但出庭应诉有利于促使其更加重视对业务领域执法标准可能产生重大影响的案件，及时完善制度、改进工作。

《规定》列出了司局长出庭应诉的具体情形，如国土资源主管部门负责人要求其出庭的案件、国土资源主管部门提起上诉或者申请再审的案件、其他对本机构业务执法标准可能产生重大影响的案件等，同时，将出庭应诉等情况纳入法治国土建设考核和绩效考核等，作为评价领导班子、评先表彰、干部使用的重要依据，正面导向显著。

目前，国土资源部机关越来越多的司局长已开始出庭应诉，一些省厅的厅长也出庭应诉，出庭应诉逐渐成为机关日常工作的一部分。通过出庭应诉，各级干部意识到工作程序中存在的瑕疵，受到启发，潜移默化中扎牢依法行政的根。

有记者提出，《行政诉讼法》规定法院审理行政案件不适用调解，而《规定》中有一些协调化解的措施，国土资源部对此的考虑是什么？

“争议的实质化解是立法追求的价值之一。打官司不是为了打官司而打官司，而是要通过诉讼途径，使纠纷得到实质性化解。”魏莉华表示，《行政诉讼法》中也明确，行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。国土资源行政管理实践中，行使自由裁量权的情形是大量存在的，而且正式调解程序之外，一些行政纠纷是可以通过协调的方式予以化解的。

然而实践中，行政诉讼很多时候陷入了“打程序”的怪圈——到底哪天应该发公告、哪天作为算及时履责，过于纠结于程序，反而使实质问题边缘化。为此，《规定》将实践中的成功经验总结上升为制度成果，对于能够采取解释说明、补充完善相关行政程序、积极履行法定职责等措施化解行政争议的，及时提出具体措施的建议。这样既可以降低行政机关的工作成本，也能降低法院的工作成本，同时从根上消解当事人的“积怨”，解决了诸如上访等的老大难问题，使全社会更遵法、守法、信法。

部署：在“责任落实年”中推进依法行政

在复议诉讼成倍增加的情况下，国土资源部2015年以来行政复议案件的纠错率年均增长3个百分点左右；同期行政诉讼案件的败诉率年均下降3.5个百分点，应对成效在国务院各部委中走在前列。在此基础上，《规定》完善了系列机制和措施。

——全面规范国土资源管理系统行政应诉工作。《规定》调整范围既包括部本级行政应诉工作，也包括地方各级国土资源主管部门；既强调自身建设，又注重加强上级国土资源主管部门对下级部门行政应诉工作的指导和规范，有利于进一步发挥行政应诉对于推进法治国土建设的重要作用。同时，要求国土资源主管部门参加行政赔偿诉讼活动、国土资源部办理国务院裁决案件的答复事项参照执行，体现了调整范围广、针对性强的特点。

——重点强化行政应诉责任的落实。《规定》遵循“谁主管、谁负责；谁主办、谁应诉”的原则，明确国土资源主管部门作出被诉行政行为的工作机构为应诉承办机构，负责承办相应的行政应诉工作；国土资源主管部门的法制工作机构负责组织、协调和指导本部门行政应诉工作。

——特别强调充分尊重司法意见、坚决执行人民法院生效裁判。《规定》要求，对于败诉案件，应诉承办机构应当对裁判结果进行分析，并对裁判结果分析和履行情况作出书面报告，以便充分发挥行政诉讼案件的发现、反馈、纠错和监督功能；对法院提出的司法建议积极研究落实，提出整改措施。国土资源主管部门收到法院的建议，发现制定的规范性文件确与法律法规规章相抵触的，应当及时停止执行相关规定，并向社会公布。

魏莉华表示，国土资源部将结合“责任落实年”活动的开展，进一步强化行政应诉责任的落实。

首先，从贯彻落实总书记治国理政新理念新思想新战略的高度，充分认识到，落实《规定》是提高政府行政法治化水平的重要手段，是维护行政相对人合法权益的重要工具，也是完善国土资源现行政策的重要途径，坚决摒弃“行政应诉只是几个单位、几个司局、个别人的事”的观念。同时，采取组织旁听、提供学习培训机会等方式强化法治意识，提高应诉能力水平，探索行政复议和行政应诉工作与其他业务工作的联动机制。

其次，切实落实责任分工。明确责任主体，落实行政复议和行政诉讼工作中各司局、单位、各省厅承担的主办责任、协办责任或服务支撑的责任；梳理责任环节，坚持问题导向，抓住重点问题关键环节，从源头上切实解决问题；显化责任效果，重点案件要追根溯源，分析主客观原因，发现有违反《规定》的情形，造成不良后果的，要依法予以处分。

再次，完善工作格局和机制。总结提升近年来行政复议和行政应诉工作取得的经验，加强信息系统建设和队伍建设，不断完善工作机制和考评机制，提升行政应诉工作的规范化水平。

做好行政应诉工作是推进法治国土建设的重要组成部分，《规定》的实施必将更好地服务“尽职尽责保护国土资源、节约集约利用国土资源、尽心尽力维护群众权益”的国土资源工作定位。