《关于建立贫困退出机制的意见》解读

2016年4月23日，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于建立贫困退出机制的意见》。该《意见》是实施精准扶贫精准脱贫方略的重要内容，对打好打赢扶贫攻坚战具有重要意义。5月10日上午，国务院新闻办公室举行《关于建立贫困退出机制的意见》有关情况新闻发布会，国务院扶贫办主任刘永富，国务院扶贫办政策法规司司长、新闻发言人苏国霞介绍有关情况，回答记者提问，从《意见》形成的背景、指导思想、基本原则、执行标准、落实举措、激发内生动力、考核监管、帮扶协作、与经济发展的关系等方面解读了该项政策。

　　中办、国办发布《关于建立贫困退出机制的意见》

　　刘永富指出，2015年11月，中共中央国务院发布《关于打赢脱贫攻坚战的决定》。之后，党中央、国务院在抓落实方面进行了紧锣密鼓的安排部署。中央对《决定》的内容进行了分解，101项工作，有77个部门，其中32个部门牵头抓落实。中央在今年2月又发布了对省级党委政府的考核办法。4月23日，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于建立贫困退出机制的意见》，还有脱贫攻坚期内保持贫困县党政正职稳定的一系列文件。

　　我国贫困退出的指导思想和基本原则

　　刘永富表示，我国贫困退出的指导思想和基本原则是：全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，紧紧围绕“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，按照党中央、国务院决策部署，深入实施精准扶贫精准脱贫，以脱贫实效为依据，以群众认可为标准，建立严格、规范、透明的贫困退出机制，促进贫困人口、贫困村、贫困县在2020年以前有序退出，确保如期实现脱贫攻坚目标。贫困退出坚持实事求是、分级负责、规范操作、正向激励等原则。

　　我国贫困退出的标准和程序包括四个方面

　　刘永富指出，我国贫困退出的标准和程序，包括贫困人口、贫困村、贫困县退出的标准和程序，主要有四个方面：

　　一是贫困人口退出，以户为单位，主要衡量标准是该户年人均纯收入稳定超过国家扶贫标准且吃穿不愁、义务教育基本医疗住房安全有保障。

　　二是贫困户退出，由村“两委”组织民主评议后提出，经村“两委”和驻村工作队核实、拟退出贫困户认可，在村内公示无异议后，公告退出。

　　三是贫困村退出，以贫困发生率为主要衡量标准，统筹考虑村内基础设施、基本公共服务、产业发展、集体经济收入等综合因素。原则上贫困村贫困发生率降至2%以下(西部地区降至3%以下)，在乡镇内公示无异议后，公告退出。

　　四是贫困县，包括国家扶贫开发工作重点县和集中连片特困地区县。贫困县退出以贫困发生率为主要衡量标准。原则上贫困县贫困发生率降至2%以下(西部地区降至3%以下)，由县级扶贫开发领导小组提出退出，市级扶贫开发领导小组初审，省级扶贫开发领导小组核查，确定退出名单后向社会公示征求意见。公示无异议的，由各省(自治区、直辖市)扶贫开发领导小组审定后向国务院扶贫开发领导小组报告。

　　刘永富表示，国务院扶贫开发领导小组组织有关部门及相关力量对地方退出情况进行专项评估检查。对不符合条件或未完整履行退出程序的，责成相关地方进行核查处理。对符合退出条件的贫困县，由省级政府正式批准退出。

　　“两不愁、三保障”是我国扶贫的综合标准

　　刘永富在介绍有关情况时表示，扶贫标准符合我国实际情况，各地可设高于国家标准的地方扶贫标准，并随着经济社会发展逐步提高。包括两个方面：

　　第一，中国是人口最多的发展中国家，贫困人口规模大，扶贫标准要与基本国情相适应，并随着经济社会发展逐步提高。1986年，我国第一次制定国家扶贫标准，为年农民人均纯收入206元，到2000年现价是625元。2001年提高到865元，到2010年现价是1274元。2011年提高到2300元。到2015年，这个标准的现价为2855元。按购买力平价方法计算，相当于每天2.19美元，略高于1.9美元的国际极端贫困标准。2855元的标准是我国最低扶贫标准。根据规定，各省还可以制定高于这个标准的地方扶贫标准。目前有12个省市制定了高于国家标准的地方标准，一般在4000元左右，高的到了6000元以上。

　　第二，我国扶贫标准是“两不愁、三保障”的综合标准，除了收入标准外，还有保障义务教育、基本医疗和住房安全等方面的要求。

　　刘永富指出，这个综合标准是符合我国实际的。到2020年，我国现行标准下农村贫困人口全部脱贫，将提前10年实现联合国2030年可持续发展议程确定的减贫目标。

　　采取五方面措施认真抓好贫困退出机制的贯彻落实

　　刘永富表示，建立贫困退出机制是我国扶贫开发的重大改革，是实施精准扶贫精准脱贫方略的重要内容，对确保按期退出和确保退出质量，打赢脱贫攻坚战，具有重大意义。我们将采取五方面措施，认真抓好贯彻落实。

　　一是广泛宣传解读文件精神。引导各地区各部门和社会各方面，特别是基层干部群众全面准确理解文件精神，把握政策，掌握标准，严格程序，保证质量。

　　二是指导各地制定脱贫规划和年度计划。按照脱贫攻坚目标任务要求，指导各地制定贫困退出滚动规划和年度计划，并允许各地每年根据进展情况对滚动规划进行适当调整。

　　三是严格执行退出标准和程序。坚持退出标准，严格验收办法。既要防止急躁症，又要防止拖延病。坚决杜绝“数字脱贫”、“假脱贫”。

　　四是强化考核和评估。认真落实《省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法》，加强对贫困退出工作的考核。组织实施第三方评估，查验退出准确度，确保退出结果经得起检验。

　　五是加强督查巡查和追究问责。研究出台脱贫攻坚督查巡查办法，及时纠正督查巡查中发现的问题。对弄虚作假、违规操作的，依纪依规追究问责。

　　贫困退出标准的制定考虑了三方面因素

　　苏国霞在回答记者提问时表示，贫困退出标准和依据考虑了三个方面：

　　第一是经过了反复研究。按照中央的要求，到2020年全面建成小康社会，要实现贫困人口全部脱贫。从目前的情况看，贫困县的贫困发生率还是比较高的，用建档立卡的数据，贫困县平均贫困发生率17.3%，贫困村16.9%，我们做了测算，如果到2020年所有中部县贫困发生率降到2%以下，西部降到3%以下，全国剩下800万贫困人口，通过低保、医保、农村五保和养老保险等措施，能够确保他们到2020年收入都达到国家扶贫标准以上，实现“两不愁、三保障”的生活水平。

　　第二是总结了各地经验。目前，各地纷纷制定脱贫标准，从各地的实际情况看也考虑了区域差距，中部要求稍微高一点，西部贫困面大一点困难一点，要求稍微宽一点，到3%。

　　第三是参考了国际标准，或者说国际通行的做法。各国减贫的经验看，一般一个标准下的贫困人口降到3%左右的时候，就很难通过开发的措施来解决贫困问题，需要用保障的措施兜底。

　　四项措施防止为政绩争先“脱帽”的现象发生

　　刘永富在回答记者提问时表示，一些地方发现了为政绩争先“脱帽”的现象，有的村还有百分之十几，就准备脱贫“摘帽”。这已经引起了我们的重视，不能因为以前要政策、要补助，就把农民算成贫困户。现在要求脱贫“摘帽”了，要政绩，就把穷人都算出去，对此，我们有一系列的措施，主要有四项：

　　第一，要落实脱贫攻坚责任，真抓实干，真帮真扶，通过各方面的措施让这些穷人增加收入，增长能力，建立稳定增收的渠道。这是责任，不干不行，不干就要问责，不真干也要问责。

　　第二，必须按照规定严格落实标准和程序，不能搞数字脱贫、弄虚作假。

　　第三，按照分级负责的原则，对贫困县、贫困户的退出，进行考核。另外国务院扶贫开发领导小组将组织专家学者和各方面人士，开展第三方评估，看脱贫成果是不是真的，能不能经得起检查。

　　第四，对违规操作弄虚作假的、虚报政绩的进行问责，问题严重的，移交纪检监察机关处理。

　　脱贫攻坚不是负担而是新的经济增长点

　　刘永富在回答记者提问时称，大家一定要转变观念，要客观辩证地分析扶贫工作对经济发展的积极意义，即使在当前经济下行压力的条件下，也不要把扶贫视作负担，脱贫攻坚将会产生新的经济增长点，它是经济社会发展的重要组成部分。

　　刘永富指出，中国脱贫攻坚的政策是经过认真研究、总结改革开放30多年的经验以后，并参考借鉴了国际经验制定的。已经考虑到经济转型，特别是经济下行压力加大的因素。我们总的目标任务是全部脱贫，如期全部“摘帽”，实施精准扶贫精准脱贫，打的是政策组合拳。加大财政投入的力度，用好金融力量、社会力量，各方面的政策形成合力。我们出台的是特惠的政策。现在的政策和以前普惠的政策有非常明显的差别。比如我们有很多人住的地方不具备基本的生存条件，另外，是生态环境比较脆弱，搞开发就容易破坏生态环境，这两种情况，我们搬迁1000万人。

　　刘永富介绍说，财政资金2500亿的资本金落实，再放3500亿的金融债，下决心把这件事做实，以前就没有这个政策，搬迁一个人只有6000块钱的补助，现在综合算起来，包括盖房、基础设施配套、后续产业等，人均达到6万块钱，钱是够的，已经考虑到经济下行的因素。刘永富强调，不要把脱贫攻坚当成负担，脱贫攻坚不会受经济形势的影响。

　　第一，这项工作必须要干，不干就不能实现全面建成小康社会。

　　第二，脱贫攻坚需要花钱，但也会产生新的经济增长点。比如很多贫困地区生态好，通过脱贫攻坚的政策措施，可以培育新的绿色产业，像光伏扶贫、旅游扶贫，形成新的增长动力，推动经济的发展。像易地搬迁这样投资6000个亿的大工程，对化解钢材、水泥过剩产能也是有帮助的。特别是这几千万个家庭脱贫以后，消费的边际效益很高，这将是新的内需增长点。

　　贫困县“摘帽”后脱贫攻坚期内原有扶持政策不变

　　刘永富在回答记者提问时表示，贫困县“摘帽”以后，绝大多数政策都会继续保持一段时间，中央已经在《决定》中明确，贫困县“摘帽”以后在脱贫攻坚期内原有的扶持政策不变。

　　刘永富指出，“摘帽”以后还有2%、3%的贫困人口，还要继续扶持，财政支持政策、脱贫攻坚的责任、考核办法、约束机制、贫困县领导班子的稳定等政策，原则上保持不变，特别是驻村工作队和帮扶责任人都不能撤，要继续稳定一段时间，把该做的工作继续做完。不仅是贫困县“摘帽”以后政策不变，就是贫困户脱贫以后，政策也要继续支持一段时间，保证能够做到稳定脱贫，建立起通过自己的劳动稳定增收的一些渠道和办法。

　　采取三种搬迁形式今年计划搬迁200万人

　　刘永富在发布会上回答记者提问时表示，今年计划搬迁200万人以上，主要是三种搬迁形式：

　　第一种形式是往县城和中心乡镇搬迁，因为县城和中心集镇都有一些比较成熟的公共服务，比如学校和医院。而且有一些贫困人口已经或者将要到经济发达地区打工，把父母接到县城和中心镇看病方便，小孩上学方便，出去打工也省了路程。

　　第二种形式是搬迁到经济开发区、工业园区，盖好保障房，每家保证一人以上通过培训能够就业。

　　第三种形式是仍然在当地，搬到交通稍方便的地方，离公路近的地方，离水源近的地方，就地改善其生产生活条件。

　　刘永富指出，这些做法总结了以前的经验，成功的案例有很多。福建对口帮扶宁夏回族自治区，从90年代开始，现在已经20多年了，农民基本稳定脱贫，有的已经致富。宁夏在银川周边，西海固那边没有水，通过引黄河水到银川周边，建了一个闽宁镇，两个省合着做了一个项目，建了移民小镇，有几千人。第一步解决饮水，第二步盖房，把家从干旱山区搬到这里，种葡萄、养羊、种粮食，现在已经成功。福建的渔民上岸，以前常年在水里，得了很多病，现在在岸上盖房子，还出去打渔。成功的案例是很多的。我在甘肃的时候，总结了8种形式，各地扶贫搬迁不是这次突然想起来的要搬1000万人，而是因为以前投入不够，有些地方搬迁成本太高，我们这次加大了投入力度，有成功案例，力度更大了，政策更加优惠了。

　　提升贫困群众内生发展动力将从五方面综合施策

　　刘永富在回答记者提问时指出，如何激发贫困群众内生动力，是非常实际非常重要的问题。贫困问题是长期历史形成的，如果群众不发动起来，光靠“送”，长期下去就会形成“等、靠、要”的思想。我们提倡勤劳致富，通过自己的双手改变自己的命运，实现人生的出彩。我们将从五方面综合施策：

　　一是要调整政府政策。国家的政策是真干真支持，大干大支持，少干少支持。现在搞扶贫小额贷款，有项目才可贷款，五万以下三年以内免担保、免抵押，金融机构按基准利率放贷，扶贫资金全额贴息。如果没有这个项目，就享受不到这个政策。

　　二是要组织动员群众。通过动员工作，让贫困群众不仅有想法，而且有办法，向往美好的生活，自己去努力实现脱贫。

　　三是要改变观念。脱贫的计划是什么，能干几件事情，根据实际情况，能干点什么事，要实事求是，适合养羊的养羊，适合种树的种树。

　　四是要发挥政治优势。要加强村“两委”建设，并向所有的贫困村派了驻村工作队，帮助想办法出主意，同时有动员和监督的责任。

　　五是要加强考核监管。管理方面我们制定了规则，要求严格遵守，退出办法就是为了保证退出质量，如果不守规则，会用考核和问责的手段来约束。

　　刘永富强调，经过一系列措施和帮扶，贫困群众也会逐步转变“等、靠、要”的观念，我们也要从政策、办法等方面逐步适应新的形势和要求。总之，到2020年必须实现脱贫，质量必须保证，各省负总责，市县抓落实，中央进行考核。

　　东西部扶贫协作是“先富帮后富”思想的光辉实践

　　刘永富在回答记者提问时表示，东西部扶贫协作是邓小平两个大局“先富帮后富”思想的光辉实践。

　　刘永富介绍说，在全国脱贫攻坚战略中，针对东部扮演何种角色的大问题，我们已经采取了一些措施。和田8个县，确定北京对口帮扶4个县，天津对口帮扶3个县，安徽对口帮扶1个县，“十二五”时期3个省市对这8个县实施了1000多个项目，投入130多亿资金，这些项目主要是教育、医疗卫生、饮水、修路、盖房等。

　　刘永富指出，东西部扶贫协作是邓小平两个大局“先富帮后富”思想的光辉实践，现在东部所有的省份和城市都有帮扶安排，比如北京帮内蒙古，上海帮云南，天津帮甘肃，全国帮西藏、新疆、四省藏区，都有明确的任务。