《防震减灾规划（2016-2020年）》解读

　　一、为什么要编制《规划》

　　防震减灾事关人民生命财产安全和经济社会发展，是保障全面建成小康社会的重要环节，是衡量执政党领导力、检验政府执行力、评判国家动员力、体现民族凝聚力的重要方面。因此，编制《规划》，指导全国“十三五”防震减灾事业发展，具有十分重要的意义。

　　（一）编制《规划》是落实党中央决策部署的要求。“十三五”是全面建成小康社会的决胜阶段，党中央提出治国理政新理念新思想新战略，将公共安全体系建设放在更加突出位置，要求牢固树立安全发展观念，建设平安中国。习近平总书记、李克强总理等中央领导同志多次就防震减灾工作做出重要指示，要求牢固树立灾害风险管理和综合减灾理念，坚持以防为主、防抗救相结合，坚持常态减灾和非常态救灾相统一，努力实现从注重灾后救助向注重灾前预防转变，从应对单一灾种向综合减灾转变，从减少灾害损失向减轻灾害风险转变。这些要求必须要在规划中加以落实。

　　（二）编制《规划》是服务国民经济和社会发展的需要。《规划》紧紧围绕“五位一体”的总体布局和“四个全面”战略布局，以创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念为引领，以地震重点监视防御区和强震多发区为重点，明确未来5年防震减灾事业发展的指导思想、目标任务、工作举措，是服务国家“十三五”国民经济和社会发展的重要体现。

　　（三）编制《规划》是服务人民地震安全需求的举措。防震减灾是党和国家的一项社会公益性事业，是各级政府向全社会提供的一项重要的公共服务。在《规划》编制中，我们心中始终装着人民，工作始终围绕着人民，尽职尽责、坚守奉献，推动“十三五”防震减灾事业更好地发展，努力把人民群众对地震安全的期待变成我们防震减灾的持续行动。

　　二、《规划》编制基于什么样的背景

　　《规划》是《中国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》在防震减灾领域的延伸和细化。《规划》主要基于我国多震灾的国情和防震减灾事业发展的现状编制。

　　（一）震灾严重是我国的基本国情之一。我国地处欧亚地震带和环太平洋地震带之间，地震频度高、强度大、分布广、灾害重。本世纪以来，相继发生了汶川、玉树、芦山、鲁甸等重特大地震灾害。“十三五”期间，我国震情形势依然严峻，西部地区仍然处于7级以上强震的活跃时段，东部地区存在发生 6 级以上地震的可能。地震灾害对人民生命财产安全和社会稳定的威胁严峻，社会公众对地震安全的要求更加迫切。

　　（二）经济社会发展面临的震灾风险高。我国“一带一路”建设、京津冀协同发展和长江经济带发展三大战略的部分重点区域和新型城镇化规划中的部分城市群涉及 7 级或 7 级以上强震潜在震源区域。一些支撑经济发展和产业结构调整的重要基础设施、重大项目、重点科研设施和装备等面临着地震灾害风险。我国广大农村地区民居抗震设防薄弱，容易造成“小震致灾、中震大灾、大震巨灾”的状况。

　　（三）防震减灾工作有良好的基础。在党中央、国务院的领导下，近十年来，特别是“十二五”期间，我国的防震减灾工作取得了显著成就,取得了汶川、玉树、芦山、鲁甸等重特大地震灾害抗震救灾工作的伟大胜利。在此期间，也实施了一些重点工程项目，在防震减灾基础设施建设、地震基础调查探测、科技创新等方面都有了长足的进步，为防震减灾综合能力的进一步提升奠定了坚实的基础。

　　三、《规划》的编制有什么特点

　　以往的防震减灾五年规划主要由地震部门编制，聚焦于地震行业发展。本《规划》由国家发展改革委和中国地震局联合编制，突出体现了以下几个特点。

　　（一）突出顶层设计。《规划》定位为“十三五”时期防震减灾领域的总体规划，《规划》从全面提高我国地震灾害综合防范能力，服务国家经济社会发展、保障人民生命财产安全出发，对全国的防震减灾工作进行统筹谋划和科学布局，为全面建成小康社会提供更加有力的地震安全保障。

　　（二）突出开放合作。《规划》编制自2014年4月启动，我们深入各地开展调研，邀请专家集中研讨。规划文本首先征求防震减灾各领域专家和31个省（区、市）的意见建议，加强与地方的衔接。2016年2月和9月，中国地震局和国家发展改革委先后就《规划》征求相关行业、部委的意见建议，加强相关工作对接。国家发展改革委与中国地震局联合编制规划，既发挥了宏观部门优势，又发挥了防震减灾专业部门的优势,也把其它相关行业部门的防震减灾工作纳入《规划》，通过开放合作增强了《规划》的全面性和协调性。

　　（三）突出软硬结合。《规划》遵循国家治理体系和治理能力现代化的要求，既考虑加强防震减灾基础设施建设，通过专项工程的手段，不断提高防震减灾现代化水平，提升防震减灾的“硬实力”，也更加注重通过加强法治、文化建设，增强社会公众的防震减灾意识，发挥社会组织在防震减灾工作中的作用，提升“软实力”。

　　（四）突出有效衔接。《规划》编制过程中，我们认真学习贯彻习近平总书记2016年7月28日在河北唐山市考察时的重要讲话精神，加强与国家防灾减灾部门的深入沟通。《规划》充分考虑了国家关于防灾减灾救灾的战略部署，充分体现了《中共中央国务院关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》以及《国家综合防灾减灾规划（2016-2020年）》的总体要求和主要内容。中国地震局认真指导省级防震减灾规划的编制，承接好《规划》确定的任务。此外，中国地震局还专门制定了地震监测预报等6个专项规划，作为对《规划》的细化和落实。有利于《规划》确定的任务和项目在各地区、各部门的工作中得以落实，有利于发挥各地区、各部门的积极性，保障规划目标的实现。

　　四、“十三五”发展目标是如何考虑的？

　　在制定《规划》发展目标时，我们认真落实中央关于防震减灾工作的具体要求，统筹考虑我国的综合国力和防震减灾能力水平，深入开展研究测算，采用定性和定量相结合的方式确定发展目标和细化指标。

　　（一）着力推进防震减灾管理体系化，提升防震减灾现代化水平和科技创新水平。《规划》认真落实党的十八大关于加强防灾减灾体系建设、提高地震灾害防御能力的要求，把提升地震灾害综合防范能力作为根本，到十三五末，实现地震监测预报、震灾预防、应急救援体系效能显著，科技创新驱动更加有力。在此基础上，确定了一系列指标：全国地震监测能力达到2.0级、力争实现有减灾实效的短临预报，地震高风险地区农村民居抗震能力大幅提升、城市地震灾害风险水平有效降低，在大陆强震机理与预测技术、地震成灾机理与减灾技术等方面达到国际先进水平等。

　　（二）着力深化防震减灾事业改革，完善防震减灾体制机制。《规划》认真落实十八届三中全会关于全面深化改革、推进国家治理体系和治理能力现代化的总体要求，通过完善防震减灾体制机制，到十三五末，现代化防震减灾治理体系初步形成。在此基础上，确定一系列指标：防震减灾法律法规和标准体系基本健全、防震减灾多元责任主体的权责和义务明确清晰，政府主导、多元共治、协调规范、运行高效的防震减灾工作机制基本形成，社会组织、基层自治组织和公众在防震减灾中的作用显著提升等。

　　（三）着力推进防震减灾服务社会化、标准化和信息化，建立完善的公共服务网络和服务机制。《规划》认真落实《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》关于增加公共服务供给、丰富服务产品、提高服务质量的要求，紧紧扭住公共服务的“牛鼻子”，转观念、补短板、强服务，到“十三五”末，实现防震减灾公共服务能力全面提高。在此基础上，确定了一系列指标：提供重点地区分钟级仪器烈度服务和秒级地震预警服务，地震区划、活断层探测和重大工程地震安全性评价等成果广泛服务于空间规划、国土利用和重大工程建设，震后1小时内提供震灾快速评估结果、2小时内提供人员伤亡、房屋破坏初步信息和辅助决策建议等。

　　五、《规划》主要任务是如何确定的

　　围绕发展目标的实现，《规划》确定了提升三大能力、推进三大建设、强化三大支撑，共九大任务。

　　（一）地震监测预测预警、地震灾害防御、地震应急救援构成了防震减灾三大核心能力。自2000年以来，国务院提出了切实建立健全地震监测预报、地震灾害预防、地震应急救援三大工作体系的任务。在党中央、国务院的领导下，十几年来我国防震减灾三大工作体系日臻健全，但与发达国家相比，与国家经济社会发展需求相比，防震减灾能力还有一定的差距。因此，推进工作体系现代化，大力提升三大能力依然是防震减灾的重点。为此，《规划》进一步明确了“十三五”时期三大能力提升的具体要求。比如：建设地震烈度速报与预警系统、开展活动层调查与探测、加强抗震救灾指挥机构建设等。

　　（二）法治、公共服务和文化三大建设是防震减灾治理体系和治理能力现代化的必然要求。通过推进法治建设，进一步依法规范政府、社会、公众参与防震减灾行为，调动各方积极性，形成合力；通过公共服务现代化，有效提高全社会防范地震风险的能力；通过推进防震减灾文化建设，促进全社会牢固树立以人为本、生命至上的理念，提高全民防震减灾的意识和素质。

　　（三）科技、人才、信息化三大支撑是国家创新驱动发展战略、人才兴业战略、国家信息化战略在防震减灾领域的落实。通过地震科技创新，建立国家地震科技创新体系，着力激发事业发展的活力。人才是事业发展的第一资源，通过深入实施中央提出的人才兴业战略，提高防震减灾人才质量、优化人才结构、促进人才辈出。通过落实国家信息化发展战略纲要，加快构建现代化的地震信息服务体系，让社会和群众有更多获得感。

　　六、《规划》重点工程项目是如何考虑的

　　本着弥补防震减灾事业发展短板，促进规划重点目标指标实现的原则，《规划》从提供地震烈度速报和预警服务、强化农村民居抗震能力、加强防震减灾基础设施建设、深化地震风险认知和研发防震减灾关键技术等方面，设置了4个重点工程项目。

　　（一）国家地震烈度速报与预警工程。地震烈度速报和预警是减轻和应对灾害的有效手段，是落实习近平总书记关于加强灾害监测预警和风险防范能力建设要求的重要举措。目前，地震烈度速报和预警技术在日本等多地震的国家和地区得到较好的应用。地震预警是利用震中附近密集的地震台网，快速估算地震影响范围和程度，利用电磁波传播速度远远快于地震波传播速度的规律，抢在破坏性地震波到达震中周边地区之前，发布警告信息，为公众紧急避险、高铁、核电等重大工程紧急处置提供支持，为震灾后科学高效调配救灾力量，最大限度挽救生命提供服务。

　　本工程已于2015年6月通过国家立项批复。主要内容是建设国家地震烈度速报与预警系统，实现地震烈度速报和预警功能，向政府部门、社会公众提供全国分钟级仪器地震烈度速报和重点地区秒级地震预警服务。通过工程建设，推动形成地震预警体系，加强我国防灾减灾救灾科技支撑能力建设、健全防灾减灾救灾法制体系，促进防灾减灾知识的普及。

　　（二）农村民居地震安全工程。该工程是一项重大的防震减灾工程，也是一项民心工程，是落实以防为主、防抗救相结合的具体举措。该工程的主要内容是对农村新建民居时采取抗震措施，对已有未设防的民居进行加固改造，进而提高民居的抗震能力。我国农村民居地震安全工程自2006年开始试点，十多年来，取得了显著的减灾效益。新疆农村民居地震安全工程经历了50多次６级左右地震的考验，基本实现零死亡。在汶川、芦山、岷县漳县等地震中，农村抗震安居房无一倒塌，大大减少了人员伤亡。2014年，中央1号文件明确要求在我国地震高风险区实施农村民居地震安全工程。

　　本工程统筹新农村建设、农村危旧房改造、移民搬迁等涉农资源，重点对1800多万户农居进行抗震加固或新建。这将有力扭转我国农村民居设防薄弱的状况，改变“小震致灾、中震大灾、大震巨灾”的局面。

　　（三）防震减灾基础设施建设与公共服务项目。防震减灾基础设施是防震减灾事业发展的重要基础。本项目主要通过地震观测系统升级扩建、地震灾害应急救援基础设施建设、防震减灾信息化和公共服务体系建设，提高服务国家经济社会发展和保障人民生命财产安全的能力。

　　本项目重点有两个方面：一是建全覆盖我国陆域和海域地震观测系统，提升防震减灾基础设施的现代化水平。二是充分利用日新月异的信息技术，大幅度提升我国地震观测的数字化、网络化、智能化水平，为更加优质、高效、便捷的防震减灾公共服务提供支撑，让人民群众真切地感受到防震减灾工作服务与成效，有效降低地震灾害风险和地震灾害损失。

　　（四）防震减灾基础探查与科技创新项目。地震的孕育和发生在特定的地质和地球物理环境中。必须要科学探查地震孕育发生的过程，认知地震灾害风险，才能采取科学有效的措施，切实预防和减轻地震灾害损失。

　　该项目一方面是通过活动断层探测、综合地球物理场观测和地震科学台阵观测等基础性工作，查明我国地震活动的地质和地球物理背景，深化对地震孕育和地震风险的科学认识，形成地震区划图等重要成果，为采取有针对性的防震减灾措施提供依据。另一方面面向经济建设主战场、面向国家重大需求、面向世界地震科技前沿，围绕防震减灾核心科技问题和关键技术开展攻关，进一步研究防震减灾的新技术、新手段，以科技创新和科技进步支撑防震减灾能力的持续提升。

　　七、如何保障规划的顺利实施

　　一分部署，九分落实。防震减灾是一项系统工程，需要全社会的共同努力，需要政府主导、社会协同、公众参与，凝聚实施合力。

　　（一）政府主导、部门合作和社会参与相结合。将防震减灾纳入地区经济社会发展大局中统筹谋划，推动地方任务项目落地。发改、财政、民政、卫生、公安等相关部门按照职能，各负其责，强化合作。发挥社会组织、企事业单位和志愿者的积极性和主动性，强化市场在防震减灾资源配置中的作用，引导社会资源更多更好地向防震减灾聚集。

　　（二）地震部门认真履职尽责，发挥好牵头作用。各级地震部门要强化大局意识和责任意识，充分发挥自身职能作用，全力推进规划实施工作。

　　（三）强化规划实施的跟踪检查。发挥各类执法检查、行政检查和部门联合专项检查的作用，督促地方防震减灾规划的实施，促进规划目标任务的全面实现。