解读《关于建立健全煤炭最低库存和最高库存制度的指导意见（试行）》

一、建立健全煤炭最低库存和最高库存制度

煤炭是我国的基础能源和重要原材料，保持合理库存是实现煤炭稳定供应、避免价格大幅波动的有力保障。近年来，部分地区和有关重点行业围绕建立煤炭储备制度、提高库存水平陆续出台了一系列管理办法和规定，为缓解区域性、时段性供需矛盾发挥了积极作用，但从实践情况看，还存在着覆盖面不全、约束力不强、标准要求不统一等问题，难以满足新形势的发展变化需要。为深入贯彻落实党的十九大精神，建设现代化经济体系，深化供给侧结构性改革，按照进一步健全国家储备制度和建立推动煤炭行业长期健康发展长效机制的工作要求，不断增强煤炭稳定供应和应急保障能力，实现供需动态平衡，促进经济平稳运行，国家发展改革委、国家能源局会同有关部门和单位，研究起草了《指导意见》和《考核办法》。

二、建立健全煤炭最低库存和最高库存制度的重要性

建立健全以最低库存和最高库存为主要内容的社会责任储备制度，具有十分重要的现实和长远意义。一是保障国家能源安全的客观要求。2016年我国煤炭消费占能源消费总量的62%，短期内煤炭作为我国主体能源的地位难以改变，保障煤炭稳定供应对经济发展和能源安全具有重要意义。二是保证煤炭稳定供应的现实需要。我国煤炭消费区与主产地呈逆向分布，跨省区的资源协调和运力保障难度较大。特别是随着煤炭去产能的深入推进，原有的煤炭产运需格局发生了明显变化，加之自然灾害、安全事故等突发事件，区域性、时段性的供需矛盾时有发生，提高社会煤炭整体库存水平有利于促进供需平衡，保障市场稳定供应。三是保障上下游企业安全生产的重要条件。连续性平稳生产是煤炭、电力行业的主要特征，也是保障安全运行的重要条件，保持合理库存，有利于煤炭上下游企业均衡组织生产，提升安全总体水平。四是规范煤炭合理库存的有效手段。由于缺少相关库存标准规范或文件依据，地方有关部门对企业库存变化难以进行有效监管，存在着部分企业社会责任意识不强、存煤储煤随意性较大、库存数量达不到合理水平等问题。强化库存监管有助于提升企业责任意识和规范储煤行为。五是促进煤炭价格处于合理区间的有力措施。进一步发挥好库存的蓄水池和调节器作用，有利于促进煤炭价格稳定在合理区间。

三、建立健全煤炭最低库存和最高库存制度的相关条件

从主观需求看，近年来，由于存煤不足导致局部地区供应紧张、价格波动的情况时有发生，给经济平稳运行带来不利影响。建立统一规范的煤炭最低库存和最高库存制度已经逐步成为社会各方的共识和迫切期望。

从客观条件看，煤炭分类存放、分区管理、分层压实组堆、煤堆覆盖、定期检温制度等存煤方式日趋成熟。同时，一批现代化新型电厂相继建成投产，这些新建电厂集疏运设施完备，煤炭堆存能力较大，具备了提高存煤水平的基本条件。

四、建立健全煤炭最低库存和最高库存制度的基本原则

建立健全煤炭最低库存和最高库存制度遵循以下原则：一是坚持社会责任与鼓励引导相结合。最低库存和最高库存是煤炭生产、经营、消费企业的社会责任和义务，应认真履行；执行中，鼓励引导煤炭消费企业在规定的库存水平范围内，根据市场变化和自身需求合理增加存煤，以增强应对市场波动的能力。二是坚持安全性与经济性相结合。最低库存和最高库存标准的确定，要以满足企业正常生产和经营为前提，既不能因标准过低，达不到保障安全生产运行的要求，也不能因标准过高，超出了企业承受能力的范围。三是坚持常态化与因时制宜相结合。在明确常态下最低库存和最高库存的同时，对迎峰度夏度冬用煤高峰时段，以及价格出现大幅波动等特殊情况下的存煤标准及适用范围进行适当调整。

五、《指导意见》对煤炭生产、经营、消费各环节最低库存和最高库存都做出的具体规定

对于煤炭生产企业而言，煤矿地面生产系统中的储煤能力应达到3–7天的矿井设计产量，储煤能力包括储煤场和贮煤装车仓总能力。同时，设有储煤厂的煤矿，当动力煤价格处于绿色区域时，应保持不低于5天设计产量的最低储煤量；当动力煤价格出现大幅下跌超出绿色区域下限时，煤矿应保持不低于7天设计产量的最低储煤量；当动力煤价格出现大幅上涨超出绿色区域上限时，煤矿储煤量可不高于3天设计产量。不设储煤厂的煤矿，应保持装车仓最大设计储煤量。

对于从事原煤、配煤及洗选、型煤加工产品经销等活动的煤炭经营企业而言，最低库存原则上不低于上一年度3天的日常经营量。当市场供不应求、动力煤价格出现大幅上涨超出绿色区域上限时，煤炭经营企业最高库存原则上不超过上一年度月均经营量。

对于煤炭主要用户而言，电力、建材、冶金、化工等重点耗煤行业的相关企业，日常生产经营过程中煤炭最低库存原则上不应低于近三年企业储煤平均水平；在市场供不应求、价格连续快速上涨时，其存煤量不应高于最高库存，最高库存原则上不超过两倍的最低库存量。

为进一步规范库存界定范围，《指导意见》还明确，煤炭生产企业的库存包括场存煤、站存煤，不包括发运到港口、集运站或分销基地的存煤。主要用户的库存指厂存煤（包括距厂较近的自有或租用堆场、专用码头存煤），不包括在途煤。

六、煤炭最低库存和最高库存制度规定

《指导意见》规定了煤炭最低库存和最高库存制度的三种适用情形：一是当市场供不应求，价格大幅上涨至红色区域时，加强对煤炭生产、经营、消费企业最高库存情况的监督检查，防止囤积惜售，加剧供应紧张状况。在此期间，可不考核生产和经营企业最低库存，鼓励各方加大资源投放，以满足市场需求。二是当市场供过于求，价格大幅下跌至红色区域时，加强对煤炭生产、经营、消费企业最低库存情况的监督检查，防止企业少存煤甚至不存煤，影响安全生产稳定运行。期间，可不考核最高库存，鼓励企业多存煤，以促进市场供需平衡。三是其他情形均对最低库存和最高库存进行考核。

七、最低库存和最高库存制度对于保障煤炭市场稳定供应、促进煤炭价格的积极作用

最低库存和最高库存制度能够有效增强煤炭供应保障的稳定性，减少价格大幅波动。第一，能够发挥蓄水池的作用。库存制度通过构建多层次的煤炭市场储备体系，提升社会整体库存水平，能够在一定程度上熨平产运需各环节因突发因素等引起的市场波动，增强煤炭供应保障的弹性。第二，能够发挥调节器的作用。当煤炭供过于求、价格下跌时，通过设立最低库存，引导煤炭产供需各方多存煤，有利于促进供需平衡；当煤炭供不应求、价格上涨时，通过设立最高库存，有利于防止产供需各方特别是中间环节囤积惜售，加剧市场失衡，造成价格剧烈波动。第三，能够发挥警戒线的作用。库存制度对企业存煤进行规范，在有利于上下游企业保持连续性平稳生产的同时，为相关部门开展煤炭市场监管提供参考依据。

另外，当前煤炭市场供给总体平稳，价格呈现稳中趋降的态势，港口、电厂存煤均处于较高水平，10月中旬以来，秦皇岛港口煤炭库存连续一个多月保持在高位，较去年同期大幅增长；截至12月4日，全国统调电厂煤炭库存近1.18亿吨，可用天数23天；加之今年各地高度重视迎峰度冬煤炭保障，备冬储煤工作比较主动超前，重点地区的库存远高于往年同期水平，这些都为库存制度的出台和实施提供了有利条件。《指导意见》在政策发布与正式施行之间还预留了一定的缓冲期，为企业组织生产和调整库存留出时间。

八、保障煤炭最低库存和最高库存制度的有效实施

一是《指导意见》兼顾了原则性和灵活性，做出的规定方便操作落地。《指导意见》依据现有相关行业标准规范，综合考虑煤炭开采布局、资源禀赋、运输条件和产运需结构变化等因素，区分不同环节、不同区域、不同企业、不同时段，确定煤炭最低库存和最高库存。另外，对企业的存煤标准不搞“一刀切”，在提出原则性要求的基础上，由各地和重点用煤行业结合实际情况制定具体规定和实施细则。

二是《指导意见》建立了明确的考核机制，保证了制度的有效执行。为确保制度的严肃性，加强监督考核，专门制定了配套的《考核办法》，对考核对象、主体、内容和方式进行了明确，对考核的组织、违规的认定进行了细化。同时，明确在迎峰度夏度冬等重点时段或市场供需出现异常波动时，国家有关部门和行业协会将适时组织对重点地区煤炭库存情况进行核查。另外，《指导意见》明确，对相关企业因自然灾害、安全事故、设备检修、资源运力受限等特殊情况无法满足存煤要求的，在考核时按照特例处理。

三是《指导意见》提出了相应的激励约束措施，引导企业主动履行社会责任。强化正向激励。《指导意见》和《考核办法》提出，各地可根据考核结果，结合地方实际，对最低库存和最高库存制度执行较好的企业进行通报表扬，纳入“红名单”，并在资金奖励、计划电量安排、储煤设施改造、资源运力衔接等方面给予相应支持。强化违规惩戒。一年内企业库存考核一次不达标的，纳入企业信用重点关注名单，进行重点关注和信用跟踪监测，有关部门对企业负责人进行约谈；两次不达标的，进行通报批评；三次及以上不达标的，纳入企业信用“黑名单”，由有关部门依法依规采取惩戒措施。强化信用约束。委托第三方信用服务机构开展企业最低库存和最高库存执行情况的信用数据采集工作，并纳入企业信用记录。定期公布最低库存和最高库存执行情况信用评估报告，实施守信联合激励和失信联合惩戒。

九、《指导意见》对重点燃煤电厂煤炭最低库存和最高库存具体要求

目前，我国电煤消费占煤炭消费的一半左右，比例最高，数量最大，保障电煤供应是实现电力稳定生产运行的关键。因此，《指导意见》根据现有相关标准规范，在参照近年来全国重点电厂煤炭库存的基础上，专门对重点燃煤电厂的煤炭最低库存和最高库存进行了规范。

对于最低库存，《指导意见》提出，一是主要考虑各地煤炭消费量和自给率等因素，结合近年来各区域电煤库存平均可用天数，将各地最低库存标准分为两档。山西、陕西、内蒙古等煤炭主产区的燃煤电厂，库存量原则上不少于15天耗煤量；其他地区的燃煤电厂，库存量原则上不少于20天耗煤量。二是综合考虑运输方式、运输距离、资源矿点、煤种类型等因素，明确具体电厂存煤标准。同时规定，常态下燃煤电厂的最低库存，选取区域存煤与电厂存煤标准的低值。对于运输条件较好的煤电联营项目，可适当调低最低库存标准。三是为确保迎峰度夏度冬及重大活动用煤需要，有关电力企业要提前做好煤炭收储工作，确保在用煤高峰到来前，将最低库存水平在常态基础上再提高5–10天，其中燃烧褐煤的电厂的最低库存水平在常态基础上提高5天。

对于最高库存，《指导意见》提出，当市场供不应求、价格连续快速上涨时，燃煤电厂库存量应保持在合理水平，原则上不超过该电厂两倍的最低库存量，迎峰度夏度冬及重大活动期间，最高库存量可再适当上浮10–20天。

《指导意见》还进一步规范了各地用于计算库存天数的日煤耗基准值的测算标准。