解读《关于建立资源环境承载能力监测预警长效机制的若干意见》
建立资源环境承载能力监测预警长效机制的意义
随着我国经济社会的快速发展，资源约束趋紧，环境污染严重，生态系统退化的形势日趋严峻，一些地区资源环境承载能力已达到或接近上限。建立资源环境承载能力监测预警长效机制，对国土空间开发利用状况开展综合评价，可以更加清晰地认识不同区域国土空间的特点和属性，开发现状、潜力和超载状况，明确区域资源环境超载问题的根源与症结，从而实施差异化的管控与管理措施。资源环境承载能力监测预警长效机制的建立，是适应我国国情特点、推动绿色发展的必然要求，是化解资源环境瓶颈制约的现实选择，是提高空间开发管控水平的重要途径。长效机制的建立，将切实发挥资源环境监测预警的引导约束作用，有效规范空间开发秩序，合理控制开发强度，切实将各类开发活动限制在资源环境承载能力之内，促进人口、经济、资源环境的空间均衡，对于坚定不移实施主体功能区战略和制度、加快推进生态文明建设具有重要意义。
围绕起草《意见》开展的工作
《意见》是建立在前期技术方法
研究、在局部地区试评价、开展政策预研等一系列扎实工作基础上起草形成的。主要分为以下几个阶段。1.形成总体构想和工作方案。2014年，国家发改委会同国土资源部、环境保护部、水利部等部门
研究提出有关建立资源环境承载能力监测预警机制的总体构想和工作方案。2.
研究提出技术方法。委托中科院会同各有关部门科研机构，针对重点难点问题，开展专题
研究，
研究形成了《资源环境承载能力监测预警技术方法（试行）》。3.开展地方调查与试评价。赴贵州、浙江、江西等地进行调研，开展京津冀地区试评价，了解资源环境承载能力监测预警工作的成效、问题，以及构建长效机制的经验和做法。4.
研究建立监测预警长效机制。组织相关部门召开监测预警机制专题研讨会，启动长江经济带资源环境承载能力评价，部署
研究建立资源环境承载能力监测预警长效机制，形成《意见》并报请中央全面深化改革领导小组第三十五次会议审议通过。
《意见》主要内容
第一是总体要求。《意见》提出，要坚定不移实施主体功能区战略和制度，建立数据库和信息技术平台，开展对资源环境状况的监测评价和预警，解析超载成因并
研究提出有针对性的限制性政策，建立手段完备、数据共享、实时高效、管控有力、多方协同的监测预警长效机制。同时，明确了要遵循定期评估与实时监测相结合、设施建设与制度建设相结合、从严管制与有效激励相结合、政府监管与社会监督相结合的基本原则。
第二是管控机制。按照激励与约束并重的原则，《意见》重点设计了综合配套措施与单项管控措施。其中，综合配套措施主要是针对红色预警区、绿色无警区以及从临界超载恶化为超载、临界超载转变为不超载等有关等级之间相互转变实施综合管理；单项管控措施主要是针对水资源、土地资源、环境、生态和海域等单项评价要素的超载状况，区分不同影响因子和情形，实施精细化的管控措施。
第三是管理机制。《意见》重点从四个方面设计了管理机制，一是建设监测预警数据库和信息技术平台，实现资源环境承载能力的综合监管、动态评估与决策支持；二是建立一体化监测预警评价机制，针对全国、临界超载地区和不超载地区实施不同频次的监测；三是建立监测预警评价结论统筹应用机制，各类评价要素及权重综合集成得出，并经有关部门共同协商达成一致后对外发布；四是建立政府与社会协同监督机制，营造全社会齐抓共管、协同监督的良好氛围。
第四是保障措施。主要明确了加强组织领导、细化配套政策、提升保障能力等工作要求。
长效机制的主要特点
一是坚持因地制宜，既对全域国土空间进行定期监测预警，也对超载地区开展加密实时监测预警。
二是注重软硬结合，既要建设好数据库和信息技术平台等“硬件”基础，也要健全管理机制、管控措施等“软件”配套。
三是强化激励约束，既要让资源环境超载地区受到惩处，也要让资源环境改善地区得到鼓励。
四是注重形成合力，既要发挥政府主导作用，又要调动社会各方面力量的积极性主动性，共同开展监测预警。
资源环境承载能力监测预警评价技术流程
第一步，分别开展陆域评价和海域评价。陆域评价和海域评价均包括基础评价和专项评价两部分。基础评价采用统一指标体系，对所有县级行政单元进行全覆盖评价。专项评价根据《全国主体功能区
规划》、《全国海洋主体功能区
规划》，分别对优化开发、重点开发和限制开发区域进行评价。
第二步，分别确定陆域和海域超载类型。根据陆域评价和海域评价结果，对基础评价与专项评价的超载类型进行组合，确定评价县域的超载类型。
第三步，分别确定陆域和海域预警等级。针对超载类型开展过程评价，根据资源环境耗损加剧与趋缓程度，进一步确定陆域和海域的预警等级。其中，超载分为红色和橙色两个预警等级，临界超载分为黄色和蓝色两个预警等级，不超载为无警（用绿色表示）。预警等级从高到低依次为红色、橙色、黄色、蓝色和绿色。
第四步，统筹陆域和海域超载类型和预警等级。将沿海县域中海域评价结果与陆域评价结果进行复合，实现同一行政区内陆域和海域超载类型和预警等级的衔接协调。
第五步，进行超载成因解析与政策预研。识别和定量评价超载关键因子及其作用程度，解析不同预警等级区域资源环境超载原因，并进行政策预研，为超载区域限制性政策的制定提供依据。
对管控机制设计的考虑
《意见》将资源环境承载能力分为超载、临界超载和不超载三个类型，以及红色、橙色、黄色、蓝色和绿色五个预警等级，并设计了综合配套措施与单项管控措施相结合的管控机制。
一是综合配套措施。综合配套措施重点对红色预警区、绿色无警区以及预警等级相互转变实施综合管理。对于红色预警区，实施的管控措施最严格，包括最严格的区域限批，对严重破坏资源环境承载能力的企业、管理不力的政府部门负责人、负有责任的领导干部等责任主体都要受到严厉处罚。对于绿色无警区，实施鼓励性措施，包括
研究建立生态保护补偿机制和发展权补偿制度，提高领导干部生态文明建设目标评价考核权重等。对于预警等级之间相互转变的地区，超载等级恶化的，参照红色预警区的综合配套措施进行管控；超载等级改善的，将实施不同程度的奖励性措施。
二是单项管控措施。单项管控措施主要针对土地资源、水资源、环境、生态以及海域等要素，目的在于提高资源环境管控的针对性，超载地区和临界超载地区是管控重点。对超载地区的管控最为严厉，突出的是“惩罚”，目的是遏制趋势，主要提出了“冻结性”措施、惩戒性举措、开展限期整改和治理行动等管控要求。对临界超载地区的管控严厉程度次之，突出的是“预警”，目的是防范恶化风险，主要提出了“防范性”措施、建立风险防控机制等管控要求。
管理机制设计的考虑
第一，数据库和信息技术平台。目前，各有关部门正围绕单项评价要素的监测预警搭建信息平台，为了实现数据实时共享和动态更新，实现资源环境承载能力的综合监管，《意见》提出要整合集成各部门的监测数据，搭建资源环境承载能力预警智能
分析与动态可视化平台。
第二，一体化监测预警评价机制。考虑资源环境承载能力涉及的多个要素之间相互关联、相互影响，同时，各个部门、省份都将开展资源环境承载能力的相关评价，为了确保评价结论的一致性，增强监测预警的有效性和精准性,《意见》提出要建立一体化监测预警评价机制，实施若干维度的协同校验，包括各单项要素评价结论之间、单项要素评价与综合评价结论之间，以及全国性、区域性结论与省级和市县级行政区结论的互相校验，并经有关部门共同协商达成一致后对外发布。
第三，监测预警评价结论统筹应用机制。为了发挥资源环境监测预警的引导约束作用，促进人口、经济、资源环境的空间均衡，《意见》强调将监测预警评价结论应用于各类
规划以及领导干部绩效考核等，具体包括几个方面。一是编制实施经济社会发展总体
规划、专项
规划和区域
规划，要依据不同区域的资源环境承载能力监测预警评价结论，科学确定
规划目标、任务和政策措施，合理调整优化产业规模和布局。二是编制空间
规划，要先行开展资源环境承载能力评价，根据监测预警评价结论，科学划定空间格局、设定空间开发目标任务、设计空间管控措施，并注重开发强度管控和用途管制。三是将资源环境承载能力纳入自然资源及其产品价格形成机制，构建反映市场供求和资源稀缺程度的价格决策程序。四是将资源环境承载能力监测预警评价结论纳入领导干部绩效考核体系，将资源环境承载能力变化状况纳入领导干部自然资源资产离任审计范围。
第四，政府与社会协同监督机制。为了营造全社会齐抓共管、协同监督的良好氛围，《意见》对政府与社会提出了明确的监督要求。从政府角度，要求国家发展改革委会同有关部门和地方政府要通过书面通知、约谈或公告等形式，对超载地区、临界超载地区进行预警提醒，督促相关地区转变发展方式，降低资源环境压力。开展超载地区限制性措施落实情况监督考核和责任追究，对于限制性措施落实不力、资源环境持续恶化地区的政府和企业等，建立信用记录，纳入全国信用信息共享平台，依法依规严肃追责。从社会角度，要求资源环境承载能力监测预警评价、超载地区资源环境治理等接受社会监督，发挥媒体、公益组织和志愿者作用，鼓励公众举报资源环境破坏行为。加大资源环境承载能力监测预警的宣传教育和科学普及力度，保障公众知情权、参与权和监督权。
保障长效机制高效实施的举措
为保障长效机制高效实施，《意见》从三方面作出了明确要求，并提出了完成重点工作的路线图和时间表。
一是加强组织领导。《意见》强调国家发展改革委在监测预警工作中的统筹协调作用，要会同有关部门于2018年年底前建立监测预警数据库和信息技术平台，于2020年年底前组织完成资源环境承载能力普查，并发布综合评价结论，重大事项和主要成效等要及时向党中央、国务院报告。地方各级党委和政府要建立主要领导负总责的协调机制，适时发布本地区监测预警报告，制定实施限制性和激励性措施，强化监督执行，确保实施成效。
二是细化配套政策。《意见》对各部门提出了相关要求，要按照职责分工，抓紧提出各单项监测能力建设方案，完善监测站网布设，加强数据信息共享；加快制定出台土地、海洋、财政、产业、投资等细化配套政策，明确具体措施和责任主体，切实发挥资源环境监测预警的引导约束作用。
三是提升保障能力。《意见》对人才队伍和经费保障作出了明确要求，要综合多学科优势力量，建立专家人才库，组织开展技术交流培训，提升监测预警人才队伍专业化水平；同时建立监测预警经费保障机制，确保资源环境承载能力监测预警机制高效运转、发挥实效。
