《探索建立涉农资金统筹整合长效机制的意见》的解读
《意见》的背景和意义
过去十多年来，各地区、各有关部门积极贯彻落实国家“三农”工作决策部署，持续加大农业农村投入力度，扎实推进农业现代化，全面深化农村改革，为农业农村发展取得历史性成就，开创党和国家事业新局面提供了有力支撑。伴随着资金投入的不断增加，涉农资金管理中存在的条块分割、交叉重复、上下权责不匹配等问题更为显现，影响了涉农资金的使用效益和国家支农政策效果。党中央、国务院对此高度重视。近年来财政部、国家发展改革委按照党中央、国务院决策部署，牵头会同有关部门积极推进多个层级、多个平台、多种模式的整合试点，取得积极成效，但仍未从根本上解决体制机制性束缚。根据中央深改组要求和党的十九大决策部署，在总结各类整合试点经验的基础上，适应新时代农业农村发展新形势新要求，顺应基层从源头改革涉农资金管理体制机制的呼声，国务院印发《意见》，作为当前和今后一个时期指导涉农资金统筹整合的纲领性文件，意义重大、影响深远。
一是推动源头整合，提高涉农资金配置效率。从中央层面在预算编制环节归并设置涉农资金大专项，从源头减少交叉重复，改变专项资金小散乱格局，优化支农投入供给结构，实现集中投入和统筹使用，积极支持实施乡村振兴战略和打赢脱贫攻坚战。
二是促进权责匹配，充分发挥中央和地方两个积极性。中央部门以大专项为资金依托，以任务清单划分和管理为政策抓手，强化对宏观政策的调控和管理，推动部门职能转变。通过审批权限下放和制度性松绑，赋予地方更多自主权，激励地方因地制宜主动作为，促进中央宏观指导和地方自主统筹的衔接平衡，调动各方积极性。
三是加快明晰边界，探索中央与地方财政支农事权和支出责任划分途径。实施“大专项+任务清单”管理模式，赋予地方必要的涉农资金统筹权，根据中央和地方在任务清单划定、实施等环节的调整、反馈，逐步厘清中央和地方承担各项支农事权与支出责任的边界，推动形成依法规范、运转高效的财政支农事权和支出责任划分模式。
四是优化国家支农政策体系，提升农业农村国家治理能力。保持大专项的相对稳定性，增强任务清单的灵活性和包容性，根据中央决策部署和地方实施情况及政策评估结果及时更新任务清单，建立支农政策的动态调整机制，以基层整合实践完善国家支农政策顶层设计，促进支农政策供给侧的改革和优化，提升国家农业农村治理能力和水平。
基本原则和主要目标
基本原则体现为“四个坚持”：坚持问题导向，主要针对当前涉农资金管理多头管理、交叉重复、使用分散的问题，优化顶层设计，创新体制机制。坚持简政放权，深入推进涉农领域“放管服”改革，进一步推动审批权下放，赋予地方必要的统筹涉农资金的自主权，激励地方积极主动作为。坚持统筹协调，促进中央宏观指导和地方自主统筹有机结合，明晰部门职责关系，充分调动各方积极性。坚持分类施策，按照专项转移支付和基建投资（即预算内投资，下同）管理的职责分工，对
行业内涉农资金在预算编制环节进行源头整合，
行业间涉农资金主要在预算执行环节进行统筹，加强
行业内涉农资金整合与
行业间涉农资金统筹的衔接配合。
主要目标是到2018年，实现农业发展领域
行业内涉农专项转移支付的统筹整合。到2019年，基本实现农业发展领域
行业间涉农专项转移支付、基建投资的分类统筹整合。到2020年，构建形成农业发展领域权责匹配、相互协调、上下联动、步调一致的涉农资金统筹整合长效机制，并根据农业领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革以及转移支付制度改革，适时调整完善。这里需要说明的是，涉农资金通常是一个泛指的概念，涵盖了政府对农业农村和农民的各项投入。考虑到涉农资金交叉重复、使用分散集中体现在支持农业发展的相关领域，按照坚持问题导向的原则，《意见》所指的涉农资金，限定为农业发展领域的涉农资金。
建立行业内资金整合与行业间资金统筹相互衔接配合的长效机制的考虑
《意见》提出要建立
行业内资金整合与
行业间资金统筹相互衔接配合的长效机制，这是充分听取各方意见、深入总结各地涉农资金管理改革经验的基础上提出来的。按照预算法要求和中央对地方转移支付管理的有关规定，专项转移支付的设置和管理都是严格规范的，资金使用应按照管理办法的规定做到专款专用，实现转移支付设置的政策目标。如果不加限制地对各类涉农资金实施整合，打破管理制度的规定，既改变专项转移支付设立的初衷，违背了预算严肃性的要求，也可能出现借整合之名挪用资金等问题。因此，我们提出按照分类施策的原则，对
行业内涉农资金和
行业间涉农资金采取不同的统筹整合路径。
一是对
行业内涉农资金，对相关涉农资金，实施“大专项+任务清单”管理模式，在预算编制环节设置大专项，将资金整合限制在大专项内部，打消部门对资金可能被用于其他方面的顾虑，增强部门宏观指导能力。通过大专项内部任务清单的划定，区分约束性任务和指导性任务，允许地方完成约束性任务后在大专项内部调剂使用资金，增强地方统筹整合能力。
二是对
行业间的涉农资金，按照稳中求进工作总基调，立足当前、着眼长远、分步实施。从当前来看，主要是在预算执行环节加大统筹使用力度，充分发挥
规划的引领作用，加强性质相同、用途相近的涉农资金统筹使用，促进功能互补、用途衔接的涉农资金集中投入。从长远来看，则要通过总结各地在预算执行环节的统筹整合经验，推动
行业间涉农资金在预算编制环节的源头整合，逐步实现同一工作事项按照职责分工由一个
行业部门统筹负责。
“大专项+任务清单”管理方式
为加强涉农资金的源头整合，财政部、国家发展改革委会同有关部门对相关涉农资金实行“大专项+任务清单”管理模式，各地可根据实际情况参照实施。大专项是指农业发展领域涉农专项转移支付和基建投资。任务清单是指根据各大专项应当保障的政策内容设置的任务。中央层面在进一步整合归并涉农专项的基础上，合理设置任务清单，具体方式如下：
一是关于任务清单的划分机制。任务清单包括约束性任务和指导性任务，实施差别化管理。约束性任务主要包括党中央、国务院明确要求的涉及国计民生的事项、重大
规划任务及新设试点任务，农业生产救灾和对农牧民直接补贴等，其他任务确定为指导性任务。充分赋予地方自主权，允许地方在完成约束性任务的前提下，根据当地
行业发展需要，区分轻重缓急，在同一大专项内调剂使用资金。
二是关于任务清单的落实机制。各涉农大专项按照因素法、项目法等分配，统筹考虑任务清单各项任务的性质，不断完善涉农资金分配指标体系。以大专项为单位，实现资金和任务清单集中同步下达。省级有关部门要组织完成约束性任务，并在指导性任务中因地制宜自主选择实施任务，进行细化分解，制定资金使用方案和任务完成计划分别报财政部、国家发展改革委和有关部门备案。
三是关于任务清单的绩效评价机制。财政部、国家发展改革委会同有关部门根据省级制定的资金使用方案、任务完成计划和绩效目标开展绩效考核，逐步建立以绩效评价结果为导向的涉农资金大专项和任务清单设置机制及资金分配机制。健全完善科学全面的绩效评价指标体系，逐步由单项任务绩效考核向
行业综合绩效考核转变。四是关于“大专项+任务清单”的动态调整机制。财政部、国家发展改革委会同有关部门对涉农大专项和任务清单定期开展评估，及时将党中央国务院的新要求、新政策纳入任务清单，根据地方政策需求和工作成效及时将已到期、不合理的政策移出任务清单，逐步建立动态调整机制。
《意见》的贯彻落实
近年来，中央层面相继支持开展了黑龙江省“两大平原”涉农资金整合试点、江苏等4省涉农资金管理改革试点、广东清远等4个市县涉农资金整合优化试点及贫困县涉农资金统筹整合试点。试点实施以来，在省、市、县等多个层级有力地创新了涉农资金管理体制机制，提升了涉农资金管理使用成效，为中央
研究探索建立涉农资金统筹整合长效机制积累了丰富的经验。
考虑到上述试点都是由中央层面授权的探索实践，因此，《意见》明确相关试点在试点期内继续按规定实施。黑龙江“两大平原”涉农资金整合试点、省级涉农资金管理改革试点、市县涉农资金整合优化试点均于2017年到期，贫困县涉农资金统筹整合试点在脱贫攻坚期内实施，相关试点探索形成的有关经验我们已吸收到《意见》中。试点到期后，地方要严格按照《意见》有关规定推进涉农资金统筹整合，突破现有管理制度规定的，应按管理权限和程序报批或申请授权。
下一步，财政部、国家发展改革委将会同有关部门，按照《意见》和分工，扎实推进《意见》贯彻落实，并加强改革的跟踪督导和改革经验的总结推广，鼓励地方因地制宜探索创新，及时解决改革中出现的困难和问题。
