解读《率先在渤海等重点海域建立实施排污总量控制制度的意见》
在渤海等重点海域实施排污总量控制制度的意义
建立并实施重点海域排污总量控制制度，是贯彻落实党的十九大关于“实施流域环境和近岸海域综合治理”精神的重要举措，是《中华人民共和国海洋环境保护法》的明确要求，是有效遏制近岸海域环境质量恶化趋势的重要手段。党和国家高度重视总量控制工作，《中共中央 国务院关于加快推进生态文明建设的意见》明确提出，“严格控制陆源污染物排海总量，建立并实施重点海域排污总量控制制度”。《水污染防治行动计划》要求“
研究建立重点海域排污总量控制制度”。同时，我国近岸海域生态环境质量虽然局部得到了改善，但整体仍处于污染排放的高峰期，部分重点海域环境污染治理形势依然严峻，群众对此反映较为强烈。因此，依法加快建立实施总量控制制度，有效控制近岸海域污染排放，对于贯彻落实党的十九大重要部署，解决群众重点关注的海洋环境污染问题，实现海洋生态环境质量总体改善，具有十分重要的现实意义。
《意见》借鉴的经验和新政策
从上世纪90年代末以来，国家海洋局先后在宁波象山港、福建九龙江—厦门湾、天津等地开展总量控制
研究试点，形成了一系列成果。随着生态文明建设的不断深入，我们对总量控制制度的框架进行了深入
研究，注重对以往试点经验的吸收借鉴和集成创新：在总量核定上，借鉴了天津以质定量的做法，与近岸海域水质考核主动衔接，通过水质目标倒推出入海污染物控制目标；在污染调查上，借鉴了九龙江—厦门湾污染调查的实践经验；在配套制度上，吸收采纳了象山港开展减排绩效考核等做法。与之前的试点工作相比，《意见》的制定，进一步突出了以政府为主体推进总量控制，突出了改善海洋生态环境质量的目标，突出了制度建设的可行性和规范性，将推进总量控制制度在更广范围、更深层次实施。
重点海域排污总量控制制度在方向上、程序上的把控
经过系统调研，了解掌握现有总量控制试点工作情况和存在问题后，我们初步形成了衔接近海海域水质考核、促进环境质量改善的制度建设思路，从原则上和程序上进行把握。
在原则上，突出4个方面：一是以质定量。以改善海洋环境质量为核心，通过近岸海域水质考核指标确定污染物总量控制指标；二是政府抓总。以地方政府作为组织实施主体，充分发挥其统一领导、协调各方的积极作用；三是以海定陆。根据海洋环境质量改善目标和管理要求确定陆域海域减排控制要求，并进一步将减排控制要求上溯至流域；四是以点率面。率先在渤海等污染问题突出、前期工作基础较好以及开展“湾长制”试点的重点海域，建立实施总量控制制度，逐步在全国沿海全面实施。
在程序上，我们明确了一个“四步走”的制度实施步骤：一是查底数。要求实施地区系统开展陆海污染调查和总量核算，建立起陆海主要污染源台账；二是定目标。要求实施地方确定的2020年水质控制目标不低于近岸海域水质考核目标，并依据技术指南核算出最大允许入海污染物排放总量；三是出方案。实施地区制订排污总量控制方案，将总量分配到有关区域和污染源，方案需经所在地区人民政府审议通过后发布实施；四是促落实。实施地区通过入海排污口整治、落实节能减排措施、实施排污许可制度、开展生态修复治理等多种方式促进减排。
国家海洋局发挥指导、督促作用
总量控制制度是一项专业性、技术性极强的制度，其实施不仅需要有方向性、原则性规定，更需要有可操作的技术指导、督促机制和支持政策。在技术方面，此次国家海洋局发布《意见》的同时，也发布了《技术指南》，对规范推进总量控制工作提供了可复制、可推广的总量控制模式。在监督方面，要求各省级海洋部门构建总量控制成效评估和督促落实机制，要求海洋部门进一步加大海洋环境监测力度，将建立并实施总量控制制度的情况纳入国家海洋督察范畴。在支持方面，国家海洋局还将出台一系列支持措施，如对于建立实施总量控制制度的地区，将在“蓝色海湾”整治工程、海洋经济示范区创建、海洋经济创新发展示范城市申报等方面予以资金支持和政策倾斜；要求省级海洋部门加大资金和政策方面支持；要求局属有关单位充分发挥技术优势，实行对口指导帮扶等。
总量控制制度的推进时间表
考虑到总量控制制度的实施涉及步骤较多，需要开展较多的基础性工作，因此我们计划分步予以推进实施。2018年，率先在大连湾、胶州湾、象山港、罗源湾、泉州湾、九龙江—厦门湾、大亚湾等重点海湾，以及天津市、秦皇岛市、连云港市、海口市、浙江全省等地区，全面建立实施总量控制制度；渤海其他沿海地市全面启动总量控制制度建设。2019年，渤海沿海地市全面建立实施总量控制制度。全国其他沿海地市全面启动总量控制制度建设。2020年，全国沿海地市全面建立实施重点海域排污总量控制制度。
