《基层法律服务所管理办法》《基层法律服务工作者管理办法》的解读

一、修订的背景和意义

基层法律服务是一项具有中国特色的法律服务制度。上世纪八十年代初期，为弥补律师资源的不足，满足当时农村经济体制改革和沿海对外开放产生的大量法律服务需求，基层法律服务在东南沿海部分乡镇产生，并逐步发展到内地和城市。多年来，广大基层法律服务工作者坚持立足基层、扎根基层，发挥近民便民利民优势，为服务基层经济社会发展、维护人民群众合法权益、维护社会和谐稳定作出了重要贡献。

原《基层法律服务所管理办法》和《基层法律服务工作者管理办法》是司法部于2000年3月发布施行的，对于健全基层法律服务管理制度，指导监督基层法律服务所和基层法律服务工作者依法诚信规范执业发挥了重要作用。随着形势发展，原两个办法有些规定已经不符合基层法律服务工作发展实际，也与新时代人民群众对基层法律服务的新期待、新要求不相适应，有必要作出修改。

为贯彻落实中央部署，司法部对原两个办法进行了修订。明确了基层法律服务所组织形式，完善了基层法律服务工作者执业核准制度，加强了基层法律服务执业监管，对于新时代坚持基层法律服务工作正确发展方向，提升基层法律服务队伍素质和服务质量，满足人民群众对公共法律服务的需求，增强人民群众在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的获得感、幸福感和安全感具有重要意义。

二、修订后的《基层法律服务所管理办法》对基层法律服务所设立和组织形式作出的调整

根据《国务院关于第三批取消和调整行政审批项目的决定》，基层法律服务所设立核准的行政许可事项被取消。据此，修订后的《基层法律服务所管理办法》删除了基层法律服务所设立的相关规定。

关于基层法律服务所组织形式，原《基层法律服务所管理办法》规定，基层法律服务所按照事业法人体制进行管理和运作。2000年，根据国务院《关于经济鉴证类社会中介机构与政府部门实行脱钩改制的意见》，司法部印发了《基层法律服务机构脱钩改制实施意见》，要求符合自收自支等条件的基层法律服务所脱钩改制为合伙所，尚未实现自收自支的基层法律服务所仍可按照事业法人体制进行管理运作。因此，修订后的《基层法律服务所管理办法》规定了事业体制和普通合伙制两种组织形式，并对这两种组织形式的基层法律服务所应当具备的条件作出了明确规定。

三、修订后的《基层法律服务工作者管理办法》完善了基层法律服务工作者执业核准制度

修订后的《基层法律服务工作者管理办法》主要从三个方面完善了基层法律服务工作者执业核准制度。

一是完善了执业核准条件。修订后的《基层法律服务工作者管理办法》规定，符合下列条件之一的人员可以申请基层法律服务工作者执业：一是具有法律职业资格；二是曾经取得过基层法律服务工作者执业资格；三是高等学校法律专业本科毕业，参加省级司法行政机关组织的考试合格，对参加考试人员的学历要求比原《基层法律服务工作者管理办法》规定的“具有高中或者中等专业以上的学历”有了较大提高。这主要是考虑到，民事诉讼法、行政诉讼法明确赋予基层法律服务工作者诉讼代理人地位，有必要提高基层法律服务工作者执业准入门槛，提升基层法律服务工作者队伍素质。同时，考虑到西部地区适用“高等学校法律专业本科毕业”的学历专业条件存在困难，修订后的《基层法律服务工作者管理办法》规定，各省、自治区、直辖市的自治县（旗），国务院审批确定的国家扶贫开发工作重点县，西部地区省、自治区、直辖市所辖县，可以将上述学历专业条件放宽为高等学校法律专业专科毕业，或者非法律专业本科毕业并具有法律专业知识。

二是完善了执业核准程序。根据《国务院关于第六批取消和调整行政审批项目的决定》规定，修订后的《基层法律服务工作者管理办法》将基层法律服务工作者执业核准的实施机关由省级或其授权的下一级人民政府司法行政部门调整为设区的市级人民政府司法行政部门。

三是对各地制定基层法律服务队伍发展方案作出了明确规定。基层法律服务的定位和功能主要是对律师服务进行补充。当前，随着全面依法治国、建设社会主义法治国家不断推进，我国律师队伍发展迅速，基层法律服务的补充功能出现新的变化。在设区的市的市辖区，律师资源比较充足，可以不再发展基层法律服务工作者队伍，而在广大农村地区，特别是经济欠发达地区的农村，律师资源相对匮乏，基层法律服务仍将在一定时期发挥不可替代的补充作用，特别是在推进公共法律服务体系建设中，基层法律服务工作者队伍仍然是一支重要的工作力量。为此，修订后的《基层法律服务工作者管理办法》规定，省级司法行政机关应当从解决乡镇等经济欠发达地区律师资源不足问题，满足基层人民群众法律服务需求出发，制定本地区基层法律服务队伍发展方案。今后，各地要根据本地区基层法律服务队伍发展方案，实施基层法律服务工作者执业核准，推动基层法律服务资源合理布局。

四、修订后的《基层法律服务工作者管理办法》对基层法律服务工作者诉讼代理执业区域规定作出的调整

基层法律服务工作者在准入条件上与律师有明显区别，基层法律服务工作者无需通过国家司法考试就可以担任民事、行政诉讼代理人和提供非诉讼法律服务，因此有必要对基层法律服务工作者诉讼代理执业区域作出有别于律师的规定。修订后的《基层法律服务工作者管理办法》规定，基层法律服务工作者代理民事、行政诉讼案件应当符合下列条件之一：一是至少有一方当事人的住所位于其执业的基层法律服务所所在的县级行政区划辖区或者直辖市的区（县）行政区划辖区内。二是案件由其执业的基层法律服务所所在的县级行政区划辖区或者直辖市的区（县）行政区划辖区内的基层人民法院审理，案件进入二审、审判监督程序的，可以继续接受原当事人委托，担任诉讼代理人。这主要是因为，实践中交通肇事、外来务工人员人身损害赔偿之类的案件，双方当事人住所可能均不在基层法律服务所所在的县、区，但案件可能由该县、区的基层人民法院审理，如果允许基层法律服务工作者代理此类案件，会方便当事人就近获得基层法律服务。

修订后的《基层法律服务工作者管理办法》还规定，省级司法行政机关根据本地实际，认为确有必要的，可以对基层法律服务工作者诉讼代理执业区域作出适当调整。这主要是考虑到各地经济社会发展和法律服务资源分布不平衡，授权省级司法行政机关根据本地实际对诉讼代理执业区域作适当调整，有利于各地从实际出发，更好地满足当地群众的基层法律服务需求。同时，随着城镇化进程的不断推进，近年来一些地方行政区划调整频繁，有的市辖区范围很小，允许对诉讼代理执业区域作适当调整，有利于这些地方基层法律服务工作发展。可以说，修订后的《基层法律服务工作者管理办法》关于基层法律服务工作者诉讼代理执业区域的规定，既坚持了基层法律服务工作定位，又体现了灵活性，为各地作出适当调整提供了政策空间。

五、两个办法加强基层法律服务执业监管的途径

两个办法主要从三个方面强化了基层法律服务执业监管。一是加强基层法律服务所内部管理。要求基层法律服务所健全完善人员、业务、财务等内部管理制度，进一步强化基层法律服务所的基础管理作用。二是建立年度考核制度。两个办法规定，司法行政机关应当每年对基层法律服务所和基层法律服务工作者进行考核，年度考核结果按照有关规定向社会公开。三是加大违法违规查处力度。进一步明确列举基层法律服务所和基层法律服务工作者的违法行为，建立健全基层法律服务投诉查处工作机制，切实做到有投诉必受理、有案必查、违法必究。今后，对基层法律服务所和基层法律服务工作者的行政处罚决定，要在司法部官网上公开，省级司法行政机关要将基层法律服务所和基层法律服务工作者信用记录纳入本省（区、市）信用信息共享平台。

六、司法部对学习贯彻两个办法的考虑

学习贯彻两个办法是当前和今后一个时期基层法律服务工作的重要任务，各级司法行政机关要切实把两个办法学习好、贯彻好、落实好。一是组织好学习培训。司法部将就学习贯彻两个办法组织培训，各地也要结合实际开展形式多样的学习培训，确保广大基层法律服务管理干部准确把握两个办法修订的精神实质和主要内容，切实履行好基层法律服务管理职责。要做好两个办法的解读工作，引导广大基层法律服务工作者正确认识基层法律服务工作定位和发展方向，树立和坚持正确执业理念，依法诚信规范执业，不断提高服务质量和水平。二是省级司法行政机关要根据当地实际，抓紧制定本地区基层法律服务队伍发展方案、执业核准考试实施办法和年度考核具体办法，为贯彻落实两个办法相关规定提供更加明确的遵循，确保两个办法规定落到实处。三是各级司法行政机关要充分发挥基层法律服务工作者在公共法律服务体系建设中的职能作用，推动基层法律服务工作者积极办理法律援助案件，担任村（居）法律顾问，参与信访、人民调解工作，努力满足人民群众日益增长的公共法律服务需求。