《对外投资备案(核准)报告暂行办法》的解读
一、《办法》出台的背景
党的十八大以来，商务部认真贯彻落实党中央、国务院决策部署，坚持稳中求进总基调，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，紧紧围绕“一带一路”建设，切实推进对外投资领域各项工作，一方面简政放权，推进对外投资便利化，另一方面防范风险，确保对外投资健康有序开展。五年来，对外投资成效显著，跻身对外投资大国行列。我国对外投资流量已连续两年位居世界第2位，存量跃升至第6位。对外投资结构进一步优化。化工、电力、机器人等实体经济和新兴产业领域对外投资增多，服务国内经济发展作用日益显著。境外中资企业经济效益持续向好。根据商务部统计，目前盈利和持平的境外中资企业占比超过70%。深化我与世界各国互利合作。境外中资企业实现年均境外纳税279亿美元，年均雇佣外方员工超100万人。
但同时也应看我国对外投资领域还存在一些体制性制度性的问题和障碍，在一定程度上制约了对外投资的发展。如：重事前、轻事中事后的管理模式尚未有明显改观；监管合力尚未有效形成；政府部门监管能力和水平与企业对外投资方式多样化的需求存在一定差距等。针对上述问题，完善对外投资管理制度，有效防范风险，引导对外投资健康有序发展，中央全面深化改革领导小组第三十五次会议审议通过了《关于规范企业海外经营行为的若干意见》，要求补足制度短板，逐步形成放管结合、风险控制有力的监管体制机制；国务院进一步明确要求加强对外投资备案（核准）报告管理工作，建立健全部门间信息统一归集和共享机制。
党的十九大报告提出，创新对外投资方式，为新时代对外投资工作指明了方向。商务部深入贯彻党的十九大精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，按照转变政府职能、深化简政放权、创新监管方式的要求，会同人民银行、国资委、银监会、证监会、保监会、外汇局等部门，在总结现行对外投资管理实践、借鉴国际经验的基础上，形成了《办法》。《办法》作为新时代对外投资管理的重要基础性制度，在备案（核准）报告信息统一汇总、事中事后监管等方面推出了一系列创新性改革举措，旨在实现对外投资事前、事中、事后全流程的管理，推进对外投资健康规范可持续发展，更好地服务“一带一路”建设和对外开放大局。
二、《办法》的主要亮点
《办法》作为引导和规范对外投资发展的一项重要基础性制度，制定了一系列实实在在的具体举措：
一是《办法》建立了“管理分级分类、信息统一归口、违规联合惩戒”的对外投资管理模式。管理分级分类是指各部门依据国务院赋予的对外投资管理职责开展相应的对外投资备案（核准）报告工作，既包括非金融类对外投资又包括金融类对外投资，实现了全口径对外投资管理；信息统一归口是指商务部牵头对外投资备案（核准）报告信息统一汇总，各部门定期将备案（核准）信息和报告信息通报商务部。商务部对信息进行归类汇总，并发送各部门共享共用。各部门根据汇总信息开展监测报告、
分析预警、有效干预等工作。违规联合惩戒一方面是指如境内投资主体未按《办法》规定履行相应义务的，商务部将会同相关主管部门视情采取提醒、约谈、通报等措施；另一方面是指如发现境内投资主体存在偷逃税款、骗取外汇等行为，管理部门将把有关问题线索转交税务、公安、工商、外汇管理等部门依法处理。
二是《办法》明确对外投资备案（核准）按照“鼓励发展+负面清单”进行管理。目前，商务部等部门实行“备案为主、核准为辅”的管理方式。为深化简政放权，商务部等部门将在此基础上积极推进“鼓励发展+负面清单”管理方式，负面清单明确限制类、禁止类对外投资
行业领域和方向。这有利于有效引导境内投资主体预期和行为，提高政策透明度和稳定性，进一步便利境内投资主体开展对外投资。
三是《办法》明确对外投资备案（核准）实行最终目的地管理原则。《办法》规定对外投资备案或核准的对象是境外设立的企业，这符合国际惯例和通行规则。同时进一步明确该境外设立企业为最终目的地企业，最终目的地指境内投资主体投资最终用于项目建设或持续生产经营的所在地，对于境内投资主体投资到最终目的地企业的路径上设立的所有空壳公司，管理部门均不予备案或核准。这种“穿透式”管理有利于掌握对外投资资金真实去向，同时也有利于政府部门为对外投资企业提供精准服务和保障。但同时要强调，这种管理不是无限穿透，最终目的地企业再开展的投资活动不属于现行对外投资管理范畴，无需办理对外投资备案或核准手续。
四是《办法》明确“凡备案（核准）必报告”的原则。《办法》规定境内投资主体完成对外投资备案（核准）手续后，均应按相关规定，向相应的主管部门定期报送对外投资关键环节信息，境内投资主体报送信息的具体内容、途径、频率等由相关主管部门依据职责另行制定；当境内投资主体对外投资出现重大不利事件或突发安全事件时，按“一事一报”原则及时向相关主管部门报送，相关主管部门将情况通报商务部。
五是《办法》明确对外投资事中事后监管的主要方式。按照党的十九大提出“创新监管方式”的要求，《办法》规定了重点督察和“双随机、一公开”抽查工作相结合的事中事后监管方式。一方面，考虑到重大情形投资可能会带来较大风险，容易引发矛盾和纠纷，既造成经济损失，也损害我国对外形象，因此需重点关注，进行重点督察；另一方面，通过开展“双随机、一公开”抽查工作，将所有对外投资备案（核准）报告信息纳入检查对象名录库，实现对外投资事中事后监管全覆盖。
六是《办法》明确强化信息化手段开展对外投资管理工作。为持续推进对外投资便利化，《办法》规定“鼓励相关主管部门运用电子政务手段实行对外投资网上备案（核准）管理，提高办事效率，提供优质服务”。同时，为切实做好对外投资备案（核准）报告信息的归集汇总、监测报告、预警
分析等工作，商务部建立“境外企业和对外投资联络服务平台”，与相关部门实现信息共享共用，形成合力，共同做好对外投资监管工作。
三、《办法》的主要内容
《办法》共6章26条，主要包括总则、备案和核准、报告、监管、事后举措、附则。主要内容为：
（一）在第一章“总则”中，明确了商务、金融、国资等主管部门依各自职能依法开展境内投资主体对外投资备案（核准）报告等工作，按照“横向协作、纵向联动”的原则，形成监管合力。
（二）在第二章“备案和核准”中，规定了人民银行、国务院国资委、银监会、证监会、保监会将每个月度办理的对外投资备案（核准）事项情况，于次月15个工作日内通报商务部汇总。商务部定期将汇总信息反馈给上述部门和机构。
（三）在第三章“报告”中，规定了人民银行、国务院国资委、银监会、证监会、保监会对负责的境内投资主体报送的对外投资信息，每半年后1个月内通报商务部统一汇总。商务部定期将汇总信息反馈给上述部门和机构。同时相关主管部门应按照本部门职责和分工，充分利用商务部汇总收集的信息，开展对外投资管理工作。
（四）在第四章“监管”中，规定了相关主管部门每半年将重点督查和随机抽查的情况通报商务部汇总。
（五）在第五章“事后举措”中，规定了相关主管部门对境内投资主体对外投资违规违法行应实施的惩戒措施。
（六）在第六章“附则”中，规定了中央管理的其他单位对外投资备案（核准）报告工作参照本《办法》执行。
四、商务部在对外投资领域所做工作
商务部全面履行对外投资主管部门职责，转变管理方式、强化服务保障、加强风险防范，初步形成了科学规范、运转有效的管理和服务体系。
一是持续推进对外投资管理体制改革。商务部高度重视对外投资体制改革创新，不断释放制度红利，极大激发企业对外投资积极性，促进对外投资健康有序发展。2009年，商务部发布《境外投资管理办法》（商务部2009年第5号令），明确由商务部和省级商务主管部门对企业对外投资实行核准。2014年，根据形势发展变化需要，商务部对号令进行了修改完善，形成了新的《境外投资管理办法》（商务部2014年第3号令），确立了“备案为主、核准为辅”管理模式，目前99.5%的对外投资均实行备案管理。
二是积极使用电子政务方式开展对外投资管理。2004年商务部建立了覆盖全国的“境外投资批准证书网上发放系统”，实现了互联网上办理对外投资核准手续；2009年该系统升级为“境外投资管理系统”，对外投资管理绝大部分环节（如备案核准、投资促进、服务保障、风险防范等）均通过互联网实现。2015年，商务部对企业对外投资备案全面实现了无纸化管理，进一步便利企业对外投资。2017年，商务部建立了“境外企业和对外投资联络服务平台”，该平台具备视频会议、统计
分析、备案（核准）报告、风险预警等10多项功能，通过综合运用互联网和大数据技术，将显著提高对外投资管理能力和服务水平。
三是建立健全对外直接投资统计制度。2002年，商务部、国家统计局在借鉴国际对外直接投资统计标准的基础上，建立了我国首部《对外直接投资统计制度》，统计我国非金融领域对外直接投资情况。2008年国家外汇局作为金融管理部门正式加入，三部门联合发布全
行业的《对外直接投资统计制度》，按月对外发布统计数据，每年9月底前权威发布《年度对外直接投资统计公报》（中英文）。目前，统计数据为管理部门开展对外投资宏观监测、政策制定提供了重要支撑。
四是深入推进对外投资监管方式改革。商务部贯彻落实国务院“放管服”改革要求，加强对外投资合作事中事后监管，制定了《对外投资合作“双随机、一公开”监管工作细则（试行）》，细化“一单、两库、一细则”，并完成了首次对外投资合作抽查。商务部是首个在对外投资领域开展“双随机、一公开”监管工作的部门。
五是切实加强对外投资服务保障。为企业对外投资提供精准、优质、高效的公共服务是商务部做好对外投资管理工作重要着力点。通过定期发布《对外投资合作国别（地区）指南》、《中国对外投资合作发展报告》、《国别贸易投资环境报告》等，帮助企业了解东道国环境，提高跨国经营能力；通过与130多个国家签订双边投资保护协定，与多个国家签订基础设施领域合作协定、投资促进备忘录等，为企业对外投资合作创造稳定透明的外部环境；通过多双边经贸机制、驻外经商机构、境外中资企业商会等途径，积极为企业对外投资排除障碍，协助解决困难，维护企业合法权益。
六是不断强化对外投资风险防范。防范和化解对外投资风险始终是商务部对外投资管理中的重要工作。近年来，商务部牵头制定了《关于改进境外企业和对外投资安全工作的若干意见》，并经中央全面深化改革领导小组第三十六次会议审议通过；会同有关部门制定了《境外中资企业机构和人员安全管理规定》；发布了《境外中资企业机构和人员安全管理指南》；密切关注国际安全形势变化，会同有关部门加强境外风险监测，及时发布预警，提醒企业加强安全防范，2013年以来共发布预警150余期；妥善处理各类突发事件60余起。有效保障境外企业和对外投资安全。
五、下一步商务部对外投资工作的考虑
“一分部署、九分落实”。为确保《办法》落到实处、起到实效，一方面，商务部和有关部门将根据《办法》的要求抓紧制定配套措施；另一方面，商务部也将认真做好对外投资备案（核准）报告信息的统一归集、监测报告和
分析预警，为对外投资宏观管理、有效干预等提供支持。同时，商务部将着力做好以下几项工作：一是修订《境外投资管理办法》，重点是围绕落实近两年来党中央、国务院关于对外投资决策部署开展修订工作。二是会同有关部门继续推进境外投资条例制订工作，为对外投资健康规范有序发展提供法律保障。三是强化对外投资事中事后监管。2018年，在全国范围内推动开展对外投资“双随机、一公开”抽查工作；完善联络服务平台建设；发挥
行业商协会和境外中资企业商会自律作用；
研究制定对外投资“黑名单”制度。四是提高服务保障水平。加快与有关国家商签投资协定，继续做好国别产业指导、风险防控和权益保障工作。积极培育对外投资中介服务机构，提高社会化服务水平。指导企业重视境外利益融合，积极履行社会责任。
2018年是贯彻党的十九大精神的开局之年，是改革开放40周年，是决胜全面建成小康社会的关键一年，商务部将以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和中央经济工作会议精神，坚持扩大开放不动摇、坚持贸易投资便利化不动摇、坚持切实防范风险不动摇、坚持创新对外投资方式不动摇、坚持对外投资高质量发展不动摇，发扬“钉钉子”精神，不断完善和优化公开、透明、可预期的制度环境，努力实现新时代对外投资工作新提高新突破新局面，推动我国从对外投资大国向投资强国迈进。
