《关于实施乡村振兴战略的意见》解读
2018年2月4日，新华社授权发布中共中央 国务院《关于实施乡村振兴战略的意见》（即2018年中央一号文件，以下简称《意见》）。国务院新闻办公室于2月5日举行新闻发布会，请中央农村工作领导小组办公室主任韩俊、副主任吴宏耀介绍《意见》有关情况，回答记者问，对《意见》涉及的相关问题作了政策解读。
实施乡村振兴战略具有划时代里程碑意义
2017年年末中央召开了农村工作会议，此次会议是对实施乡村振兴战略谋篇布局的一次历史性会议，会议规格之高前所未有。习近平总书记在中央农村工作会议上发表了重要讲话，系统总结了党的十八大以来我国“三农”工作的历史性成就和变革，深刻阐述了实施乡村振兴战略、走中国特色社会主义乡村振兴道路的一系列重大的理论问题和实践问题。习近平总书记的重要讲话是新时代做好“三农”工作的根本遵循。
过去14年，每年都会正式公布指导“三农”工作的中央一号文件，今年也不例外。昨天立春，是24节气之首，也是一年农事活动的开端。经授权，新华社在这特殊的日子全文公布了2018年中央1号文件，即《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》。《意见》的公布为亿万农民送来了政策的春风。
党的十九大提出实施乡村振兴战略，并写入党章，在我国“三农”发展进程中具有划时代的里程碑意义。实施乡村振兴战略，是以习近平同志为核心的党中央，着眼党和国家事业全局，顺应亿万农民对美好生活的期待，作出的重大决策部署，是决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务，是新时代做好“三农”工作的新旗帜和总抓手。
《意见》描绘了乡村振兴道路的宏伟政策蓝图
2018年中央一号文件是改革开放以来第20个、进入新世纪以来连续下发的第15个中央一号文件。文件全面贯彻党的十九大精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，围绕实施乡村振兴战略定方向、定思路、定任务、定政策，坚持问题导向，对统筹推进农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设作出全面部署。2018年中央一号文件（《意见》）描绘了加快推进农业农村现代化，走中国特色社会主义乡村振兴道路的宏伟政策蓝图。
一是，明确了实施乡村振兴战略的总体要求和主要任务。《意见》将实施乡村振兴战略的总体要求和主要任务概括为“五个新”和“一个增强”，即以产业兴旺为重点，提升农业发展质量，培育乡村发展新动能；以生态宜居为关键，推进乡村绿色发展，打造人与自然和谐共生发展新格局；以乡风文明为保障，繁荣兴盛农村文化，焕发乡风文明新气象；以治理有效为基础，加强农村基层基础工作，构建乡村治理新体系；以生活富裕为根本，提高农村民生保障水平，塑造美丽乡村新风貌；以摆脱贫困为前提，打好精准脱贫攻坚战，增强贫困群众获得感。
二是，明确了实施乡村振兴战略的重大政策举措。《意见》提出，实施乡村振兴战略，要突出“四个强化”，即以完善农村产权制度和要素市场化配置为重点，强化制度性供给；畅通智力、技术、管理下乡通道，造就更多乡土人才，强化人才支撑；健全投入保障制度，开拓投融资渠道，强化投入保障；制定国家乡村战略规划，强化规划引领作用。
三是，要求把党管农村工作落到实处。文件提出，要发挥党的领导的政治优势，压实责任，完善机制，强化考核，把实施乡村振兴战略作为全党的共同意志、共同行动，做到认识统一、步调一致，把农业农村优先发展原则体现到各个方面，在干部配备上优先考虑，在要素配置上优先满足，在资金投入上优先保障，在公共服务上优先安排，确保党在农村工作中始终总揽全局、协调各方，为乡村振兴提供坚强有力的政治保障。
我国完全有条件、有能力谱写好“三农”新篇章
乡村振兴是党和国家的大战略，是一项长期的历史性任务。乡村振兴讲究的是实干。必须真刀真枪地干、持之以恒地干，必须有真金白银的“硬投入”、有更加健全的政策“软环境”。实施乡村振兴战略， 有习近平总书记把舵定向，有党的领导的政治优势，有社会主义的制度优势，有亿万农民的创造精神，有强大的经济实力支撑，有历史悠久的农耕文明，也有旺盛的市场需求。
《意见》确立起了乡村振兴战略的“四梁八柱”，可以说内容亮点多、政策突破点多、工作的重要抓手多。“四梁八柱”可以概括为“八个有”，即有国家战略规划引领、有党内法规保障、有日益健全的法治保障、有领导责任制保障、有一系列重要战略重大行动重大工程作支撑、有对农民关心的关键小事的部署安排、有全方位的制度性供给、也有对解决“钱从哪里来” 问题的全面谋划。我们坚信，在以习近平同志为核心的党中央的坚强领导下，只要我们充分调动亿万农民的积极性、主动性、创造性，充分发挥农民在乡村振兴中的主体地位，咬定目标、埋头苦干、久久为功，我国完全有条件、有能力把乡村振兴这个大战略实施好，谱写好中华民族伟大复兴的“三农”新篇章。
实施乡村振兴战略是新时代做好“三农”工作的总抓手
中央一号文件明确指出，实施乡村振兴战略是新时代做好“三农”工作的总抓手，这是一个崭新的论断。实施乡村振兴战略是落实党的十九大精神的具体行动，党的十九大提出实施乡村振兴战略，这是以习近平同志为核心的党中央对新时代做好“三农”工作做出的新部署，提出的新目标要求。乡村振兴不仅仅是农业的全面升级，也是农村的全面进步和农民的全面发展。乡村的振兴不仅涉及到农村经济发展，也涉及到农村的政治、文化、社会、生态文明和党的建设等方方面面。实现乡村振兴实际上就是要加快推进农业农村现代化，也就是要从根本上解决中国农业农村农民问题，所以说把实施乡村振兴战略作为新时代“三农”工作总抓手，就抓到了“三农”工作的“牛鼻子”。所以，新时代做好“三农”工作必须要高高举起实施乡村振兴战略这面新的旗帜。
《意见》的最大亮点是走中国特色社会主义乡村振兴道路
从上世纪八十年代5个中央一号文件，再到新世纪以来，党中央连续发布15个中央一号文件，加起来一共是20个中央一号文件，党中央新世纪以来连续15年发布中央一号文件都聚焦“三农”，彰显了“三农”问题在中国现代化进程当中“重中之重”的地位，彰显了党中央解决“三农”问题的坚强决心。今年是改革开放40周年，《意见》具有承前启后的里程碑意义，既体现了改革开放40年以来“三农”政策的继承和总结，更是开创新时代“三农”工作新局面的一个纲领性文件。《意见》的分量很重，是一个管全面、管长远的文件，是一个指导性、针对性和前瞻性都很强的文件，是一个政策含金量很高的文件。简要归纳一下就“定方向、定思路”而言，《意见》最大的亮点是，提出要走中国特色社会主义乡村振兴道路，这是贯穿今年中央一号文件始终的主线。
“七个之路”是《意见》的的主线和灵魂
中央农村工作会议提出了走中国特色社会主义乡村振兴道路，并把它归纳为“七个之路”，也就是重塑城乡关系，走城乡融合发展之路；巩固和完善农村的基本经营制度，走共同富裕之路；深化农业供给侧结构性改革，走质量兴农之路；坚持人与自然和谐共生，走乡村绿色发展之路；传承发展提升农耕文明，走乡村文化兴盛之路；创新乡村治理体系，走乡村善治之路；打好精准脱贫攻坚战，走中国特色减贫之路。这“七个之路”的要求已经体现在《意见》中，是《意见》的主线和灵魂。就定任务和定政策而言，《意见》的最大亮点就是通过谋划一系列的重要工作抓手，搭建起了实施乡村振兴战略的“四梁八柱”。在这个“四梁八柱”的顶层设计中，最基础性的支撑是“三个一”：
一是制定国家乡村振兴战略规划，制定国家乡村振兴战略规划（2018-2022年），以规划指导各地各部门有序分类来推进乡村振兴；
二是制定中国共产党农村工作条例，完善党的农村工作领导体制和机制；
三是抓紧研究制定乡村振兴法的有关工作，把行之有效的乡村振兴的政策法定化。
《意见》包含了“四梁八柱”的政策体系
在“四梁八柱”的政策体系当中，包含了一系列重要战略、重大行动和重大工程。文件中这方面的内容加起来大约有50多项。在“四梁八柱”的政策体系中，包括了一系列强化乡村振兴制度性供给的重大改革举措，比如，提出探索宅基地的所有权、资格权、使用权“三权分置”改革；包括建设高标准农田等新增耕地指标和城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调节机制等。在“四梁八柱”政策体系中，包括把党管农村工作落到实处的硬要求。《意见》提出要建立实施乡村振兴战略的领导责任制，实行中央统筹省负总责市县抓落实的工作机制，党政一把手是第一责任人，五级书记抓乡村振兴，县委书记是“一线总指挥”。今后，每年各省（自治区、直辖市）党委和政府要向党中央国务院报告推进乡村振兴战略的进展情况。建立党政领导班子和县市党政领导班子和党政干部推进乡村振兴战略实绩考核制度，将考核结果作为选拔任用领导干部的重要依据。
总之，《意见》的出台标志着中央关于实施乡村振兴战略大政方针已经明确。三分部署，七分落实。现在，已经有了清晰的路线图。接下来，就是要实化、细化有关政策，制定相关配套方案，把施工图抓紧作好，把党中央的战略部署落到实处，把乡村振兴的宏伟蓝图一步一步变为现实。
实施乡村振兴战略是党和国家的大战略，必须要规划先行，强化乡村振兴战略的规划引领。所以，《意见》提出要制定《国家乡村振兴战略规划（2018-2022年）》。
《意见》主要是为实施乡村振兴战略定方向、定思路、定任务、定政策，明确长远方向，搭建起乡村振兴的“四梁八柱”。《规划》以《意见》为依据，明确到2020年全面建成小康社会时和2022年召开党的二十大时的目标任务，细化、实化乡村振兴的工作重点和政策举措。具体部署重大工程、重大计划、重大行动，确保文件得到贯彻落实，政策得以执行落地。简单说，《意见》是指导规划的，规划是落实《意见》的。事实上在制定中央一号文件的同时，国家发展改革委已经联合有关部门同步起草《规划》，现在《规划》的初稿已基本形成，正在按照程序进行报批。
实施乡村振兴战略既要只争朝夕又要科学求实
提出实施乡村振兴战略以后，各地反映热烈，积极行动起来，这反映乡村振兴得到各地普遍拥护，也顺应了亿万农民的期盼，这是非常可喜的。但也要看到，实施乡村振兴战略是一项长期的历史性任务，将伴随着现代化建设的全过程，要管到2050年。因此，必须注意做好顶层设计，注重规划先行、突出重点、分类实施、典型引路。在实际工作中，既要有只争朝夕的精神，又要有科学求实的作风；既要尽力而为，又要量力而行，扎实推进、从容建设、久久为功。要防止层层加码、“刮风”搞运动、搞“一刀切”。比如，现在在贫困地区，乡村振兴就是要集中精力、尽锐出战、稳扎稳打、集中力量打好精准脱贫攻坚战，为乡村振兴打好坚实的基础。
为此，《意见》提出：各地区各部门要编制乡村振兴地方规划和专项规划或方案。加强各类规划的统筹管理和系统衔接，形成城乡融合、区域一体、多规合一的规划体系。这就是要防止出现一哄而上、急于求成、大轰大鸣的情况。各地要按照《意见》的要求，根据各地发展的现状和需要分类有序推进乡村振兴。
《意见》对发展农民合作组织提出政策性要求
乡村振兴必须有兴旺的产业作支撑，发展兴旺的产业要靠一家一户，也要靠农民的合作组织，包括各种其他新型经营主体，包括农业龙头企业。每年的中央一号文件都会对发展农民合作社提出政策性要求，今年也不例外。比如，中央一号文件专门有一节讲到把小农户引入现代农业发展轨道，对怎么通过发展农业合作组织、提高农民的组织化程度、增强小农户的话语权，提出了政策要求。这几年，关于发展农民合作组织有一些新的探索。比如，浙江专门在全省范围内试点，全国供销合作总社也在加强这方面的指导，大力发展生产、信用、供销“三位一体”综合合作。这种“三位一体”的改革探索，也是今后发展农民合作组织的一个重要方向。
关于农民合作，信用合作是一个很重要的方面。现在，很多信用社改制成为农商行或者合作银行。前年的中央一号文件就对推进省联社改革提出要求。人民银行在推进这方面的工作，有关改革方案在逐步完善。今年中央一号文件关于农村信用社的改革提了一个非常重要的要求，也就是说无论怎么改，一定要在总体上保证农村信用社县域法人地位和数量总体稳定。现在很多农业县还有一个信用社为农民提供服务，如果把法人层级越做越大，把一个省都做成一个法人，毫无疑问资金又从农村、从县域抽调到更高层级的城市去了，资金就会大量流失。这是对农村信用社改革提出的一个非常明确的要求。省联社存在的主要问题是政企不分。今后，还需要在实践当中逐步探索。
《意见》对深入推进农村土地制度改革作出重要部署
新形势下，深化农村土地制度改革主线仍然是处理好农民和土地的关系。落实党的十九大的精神，今年的中央一号文件就深入推进农村土地制度改革做出了一系列重要部署。主要是以下四方面的改革任务。
第一，落实农村土地承包关系稳定并长久不变政策。现在，中央已经明确，第二轮土地承包到期以后，再延长30年。第一轮土地承包期15年，第二轮土地承包期30年，再延长30年加起来就是75年，这个承包期已经较长。下一步要衔接落实好第二轮土地承包到期后再延长三十年的政策。真正给农民吃上“长效定心丸”。
第二，全面完成农村土地承包经营权的确权登记颁证工作。这项工作是农村土地制度改革非常基础性的一个工作，现在已经到了收尾阶段。
第三，进一步完善农村承包地“三权分置”制度。要在坚持落实集体土地所有权、稳定农户土地承包权前提下，平等保护土地经营权。
第四，系统总结土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革试点经验，逐步扩大试点，加快修改完善有关法律。
随着城市化的快速推进，现行宅基地制度存在的问题日益突出。每年有大量农民离开农村、离开土地，人口大量迁移，在农村就出现大量农房、宅基地常年闲置。武汉市做了一个调查，到2016年底，全市1902个行政村，农村房屋73万套，其中长期空闲的农房占到了15.8%。前不久，在河南调研，一个216户的村庄，常年闲置的农房和宅基地有46户。大量的农房和宅基地闲置，任其破败是一个很大的浪费。利用起来就是一笔很大的财富。《意见》提出，要完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，即落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。这是借鉴农村承包地“三权分置”办法，在总结有关试点县（市）探索经验的基础上，提出来的一个改革需要探索的任务。当然，宅基地的“三权分置”与承包地“三权分置”会有很大的不同。
例如，承包土地经营权，鼓励流转、鼓励适度集中。但是，宅基地就不存在鼓励集中到少数人手里的问题。下一步，在改革试点过程中，需要认真开展宅基地“三权分置”，特别是农户宅基地资格权的法理研究。要探索宅基地“三权分置”具体形式，鼓励各地结合发展乡村旅游、新产业新业态，结合下乡返乡创新创业等先行先试，在实践中探索盘活利用闲置宅基地和农房增加农民财产性收入的办法，加快形成可推广可复制的经验。
目前，社会上对宅基地制度改革关注度非常高，必须准确理解《意见》精神。改革是要鼓励大胆探索，看不清的问题先探索。但是，必须守住底线，探索适度放活宅基地和农民房屋使用权，不是让城里人“下乡”去买房置地。《意见》明确提出，一个“不得”和“两个严”，即不得违规违法买卖宅基地，要严格实行土地的用途管制，严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。同时，在城镇化进程当中，要依法保护农民的土地承包经营权、宅基地使用权和集体经济的收益分配权，不能强迫农民以放弃宅基地使用权为前提进城落户。
《意见》提出乡村振兴战略的资金保障政策
兵马未动，粮草先行。乡村振兴是一个大战略，必须有真金白银的硬投入。没有投入作保障，喊是喊不出来的，干也是干不出名堂来的。《意见》提出要健全投入保障制度。《意见》对于解决实施乡村振兴战略“钱从哪里来的问题”有全面的谋划，明确提出要加快形成财政优先保障、金融重点倾斜、社会积极参与的多元投入格局，确保投入力度不断增强，总量不断增加。重点是以下三个方面：
第一，明确要求确保公共财政更大力度向“三农”倾斜。公共财政首先得给力，要加快建立涉农资金整合的长效机制，发挥财政资金“四两拨千斤”作用，通过财政资金撬动更多金融资金和社会资金投向乡村振兴。这一方面需要说明的是，要规范地方政府举债融资行为，不得借乡村振兴之名违规违法变相举债。
第二，农村金融要回归本源。要坚持农村金融改革的正确方向，健全符合农业农村特点的农村金融服务体系，农村金融机构要为乡村振兴提供多元化、多样化的金融服务，要把金融资源配置到农村经济社会发展的关键领域和薄弱环节。根据部署，下一段还要出台关于金融服务乡村振兴的指导意见，起草金融服务乡村振兴的考核评估办法。要通过这些政策性文件把金融服务乡村振兴落到实处。
第三，拓宽资金筹措渠道。长期以来，土地出让收益，可以说是“取之于乡，用之于城”，直接用在农村建设的比重是比较低的。要创新政策机制，把土地增值收益这块“蛋糕”切出更大的一块用于支持脱贫攻坚和乡村振兴。《意见》提出，要严格控制未利用地开垦，集中力量推动高标准农田建设，建立高标准农田等新增耕地指标和城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂机制，将所得收益全部用于支持脱贫攻坚和乡村振兴。这是一个很大的政策，用好了这项政策，可以为乡村振兴提供强有力的资金支持。这项政策可以起到“一石多鸟”的作用：
一是通过高标准农田建设补充的耕地，数量是看得见、摸得着的，质量是有保障的、是实实在在的优质耕地，真正可以做到“占优补优”。如果高标准农田增加的耕地指标可以跨省交易，金融机构也愿意为高标准农田建设提供资金支持，这样一来也可以加快高标准农田建设步伐。
二是这项政策可以缓解耕地占补平衡压力。目前，一些省份后备耕地资源匮乏，补充耕地质量不高，省域内耕地占补平衡难度越来越大，也迫切要求拓宽补充耕地的来源。根据东部沿海一个省调查，未利用土地有900万亩，但真正可以开垦为耕地的只有40万亩，省域内搞占补平衡已经很难搞下去了，对这项政策有很强的需求。
三是有利于生态保护。过去，很多省市把开垦未利用土地作为补充耕地的一个重要来源，这些未利用土地的生态大多非常脆弱。下一步，要严格控制未利用土地开垦，这样一来也有利于生态保护。
《意见》还提出，新增城乡建设用地增减挂钩节余指标可以跨省调剂。这也是一个很大的政策。实际上，现在在省内扶贫县搞易地搬迁，节余的指标在省内可以跨县域调节。比如，河南搞易地搬迁，农民搬走了，增加的建设用地指标卖到郑州，一亩地可以卖到30万左右。比如安徽金寨县，金寨县易地搬迁节省出来增减挂钩指标1万亩，卖到合肥卖了将近50个亿。江苏易地搬迁增减挂节余指标卖到过每亩70万。当然，也不能说为了卖钱就让农民“上楼”，这是不允许的，主要还是结合易地搬迁。毫无疑问，城乡建设用地增减挂结余指标如果允许跨省调剂，将可以形成一个更合理的价格，可以筹措更为可观的资金，可以为打好精准脱贫攻坚战提供有力的资金支持。下一步还要进一步细化相关的政策设计。
《意见》对强化乡村振兴人才支撑作出五方面政策部署
乡村振兴离不开资源的投入，也离不开要素的聚集。所以，要通过改革打破乡村要素单向流入城市的格局，打通进城与下乡的通道，引导、吸引更多的城市要素包括资金、管理、人才向乡村流动。乡村振兴不但需要钱，实际推动过程中还缺“人”。要完成乡村振兴这个宏大战略，就要汇聚全社会的力量，强化乡村振兴的人才支撑，把人力资源开发放在首位。要做好两个方面的工作：一方面要培养造就一支懂农业、爱农村、爱农民的“三农”工作队伍，要培育新型职业农民和乡土人才；另一方面，要以更加开放的胸襟引来人才，用更加优惠的政策留住人才，用共建共享的机制用好人才，掀起新时代“上山下乡”的新热潮。对此，《意见》在五个方面作出具体政策部署：
一是要大力培育新型职业农民。要全面建立职业农民制度，实施新型职业农民培育工程。
二是要加强农村专业人才队伍建设。特别是要扶持培养一批农业职业经理人、经纪人、乡村工匠、文化能人和非遗传承人等。
三是要发挥科技人才支撑作用。要探索新机制，全面建立高等院校、科研院所等事业单位专业技术人员到乡村和企业挂职、兼职和离岗创新创业制度，发挥好各类农业科技人员的作用。我理解，这是要建立一种类似改革开放初期，“周末工程师”那样兼职或停薪留职的制度。
四是要鼓励社会各界投身乡村建设。乡村振兴要有全社会各类人才的参与，要建立有效激励机制，吸引支持企业家、党政干部、专家学者、技能人才等通过下乡担任志愿者、投资兴业、包村包项目、捐资捐物等方式，参与到乡村振兴的伟大事业中来。文件中提出两条具体的政策：第一个是要研究制定管理办法，允许符合要求的公职人员回乡任职；第二个是加快制定鼓励引导工商资本参与乡村振兴的指导意见，落实和完善融资贷款、配套设施建设补助、税费减免、用地等扶持政策，明确政策边界，保护好农民利益。
五是创新乡村人才培育引进使用机制，主要是“三大机制”：一是多方式并举的人力资源开发机制；二是城乡、区域、校地之间人才培养合作与交流机制；三是城市医生教师、科技文化人员定期服务乡村机制。
文件还对“新乡贤”提出的明确要求。文件强调，要培育富有地方特色和时代精神的新乡贤文化，积极引导发挥新乡贤在乡村振兴，特别是在乡村治理中的积极作用。
《意见》专门部署开展农业保险的探索和试点
近几年，农业保险方面有很多新的探索。《意见》专门部署开展一系列新的探索和试点。现在农业保险发展非常快，就保费收入来讲，我国已经排在全世界第二。总的看，这么多年来，我国农业保险发展还比较粗放。就粮食来讲，现在保障水平还比较低。今后农业保险总的思路就是要“扩面、增品、提标”。现在，很多经济作物，保险还没有覆盖，所以要“扩面”；另外保险的品种还比较少，要“增品”，即增加保险品种；还有就是要“提标”，即提高保障水平。今年，会选择一些县市开展试点。下一步，要开展农产品产值保险、价格保险、收入保险方面的一些试点。特别是要探索农业保险如何和脱贫攻坚政策深度结合，为农民提供更好的保障，增强农民抵御市场风险和自然风险的能力。
