解读《山东省关于规范政府举债融资行为防控政府性债务风险的意见》
一、《意见》出台的背景
近年来，全省各级、各有关部门认真贯彻落实预算法和国务院关于加强地方政府性债务管理的有关规定，健全制度、强化管理，较好发挥了政府债务资金对稳增长、惠民生、防风险的积极作用。截至2016年底，我省政府债务余额为9444.4亿元，政府债务率为78.3%，低于全国平均水平，也低于国际普遍采取的100%的警戒线。总的看，我省政府债务规模适度，风险整体可控。但也有一些地方存在政府债务规模较大、隐性债务增长较快、违法违规举债担保屡禁不止等问题，潜在的风险不容忽视。省委、省政府高度重视政府债务管理工作，多次听取工作情况汇报并就加强政府性债务管理进行专题
研究。2017年7月14日，省委副书记、省长龚正主持召开省政府第106次常务会议，会议决定由财政厅负责，
研究制定全省规范政府举债融资行为防控政府性债务风险的意见。
二、《意见》的主要内容
《意见》共分为7部分，分别就切实防范化解地方政府性债务风险、严格控制新增政府性债务规模、积极化解存量政府性债务、规范政府和社会资本合作及政府购买服务行为、全面纠正违法违规举债融资担保行为、切实加强政府性债务信息公开、健全跨部门联合监管问责机制等方面，提出了具体的政策措施和工作要求。
(一)关于防范化解地方政府性债务风险。《意见》要求各级、各有关部门切实提高对加强政府性债务管理、防控财政金融风险的认识，各市、县（市、区）政府要对本地区政府性债务风险防控负总责，及时制定实施化解债务风险方案，明确风险化解目标。被财政部列入政府债务风险预警名单的地区，以及政府融资平台公司债务规模和中长期财政支出责任规模较大的市县，应于2017年年底前制定出台债务风险化解计划，及时将债务率控制在警戒线以内。《意见》明确，要建立政府性债务风险管控财政奖惩机制，对各市政府性债务风险防控工作进行绩效考核，对债务风险化解不力的市，省政府将视情对市政府主要负责同志进行约谈，严格责任追究。各市、县（市、区）政府要尽快制定本地区债务风险应急处置预案，建立完善本地区政府性债务管理领导机制和应急处置工作机制。
（二）关于严格控制新增政府性债务规模。《意见》重申，除通过发行政府债券方式举借政府债务以外，各级政府及其所属部门不得以任何方式举借债务，除外国政府和国际经济组织贷款转贷外，不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保，不得承诺为其他任何单位和个人的融资承担偿债责任。地方政府债务实行限额控制，并分类纳入预算管理。完善新增政府债务限额分配办法，建立健全举债评估论证机制，合理配置山东省不同地区政府债务限额。此外，积极推进专项债券发行改革，大力发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种，打造适应我省实际的地方政府“市政项目收益债”。
（三）关于积极化解存量政府性债务风险。为有效化解存量政府性债务风险，《意见》提出，各级、各有关部门要加快推进政府融资平台公司市场化转型，严格依法剥离其政府融资职能和违规注入的公益性资产，彻底厘清企业债务与政府债务的边界，阻断企业债务偿还责任向政府转移的通道。金融机构应依法合规支持融资平台公司市场化融资，严格规范融资管理。要进一步加快政府存量债务置换进度，降低政府融资成本。对置换难度较大的存量债务，要提前与债权人沟通置换事宜，尽快与债权人签订书面协议，确保在2018年8月底前全面完成置换任务。鼓励各级、各有关部门探索通过依法规范开展政府和社会资本合作（PPP），引入社会民间资本投资和运营，在征得债权人同意的前提下，将政府债务依法依规转化为非政府债务，腾出资金用于重点民生项目建设。
（四）关于规范政府和社会资本合作（PPP）及政府购买服务行为。《意见》对各级、各有关部门开展政府与社会资本方的合作行为做出了规范。市县政府可以通过单独出资或与社会资本共同出资方式设立各类投资基金，但是各级政府不得以借贷资金出资设立各类投资基金，严禁利用PPP、政府出资的各类投资基金等方式违法违规变相举债。除国务院另有规定外，各级政府及其所属部门参与政府和社会资本合作（PPP）项目、设立政府出资的各类投资基金时，不得以任何方式承诺回购社会资本方的本金，不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失，不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益，不得对有限合伙制基金等任何股权投资方式额外附加条款变相举债。《意见》强调，要严格按照国家和省有关政策规定实施政府购买服务，进一步规范政府购买服务行为。
（五）关于纠正违法违规举债融资担保行为。为全面规范政府举债融资行为，《意见》要求各级、各有关部门对融资担保行为、与社会资本方合作行为全面开展自查自纠和整改工作。对涉及违法违规举债担保的，全面予以纠正。以政府购买服务名义进行违法违规融资行为中，对已经实施的工程建设类购买服务项目，各级要通过转型为规范的PPP项目、改为利用预算资金分年招标采购工程、缩短政府购买服务期限等合规方式，确保在规定期限内完成整改任务。为避免形成“半拉子”工程，要通过进一步调整预算支出、政府债券资金投向，优先保证在建项目后续融资需要。对整改工作不力及顶风而上继续违法违规举债担保的部门单位，依法依规严肃追责。
（六）关于政府性债务相关信息公开。《意见》要求，各级各有关部门要全面推进地方政府及其所属部门举债融资行为的决策、执行、管理、结果等公开，严格公开责任追究，回应社会关切，主动接受社会监督。进一步完善地方政府债务信息公开制度，积极推进政府购买服务信息公开，大力推进PPP项目信息公开。推进融资平台公司名录公开。
（七）关于健全跨部门联合监管问责机制。《意见》要求各级政府加大监管力度，构建包括由财政、发展改革、地方金融监管、人民银行分支机构、银监、证监、保监等部门在内的跨部门联合监管机制，加强对政府债务、平台公司银行贷款、企业债券、公司债券、私募股权基金、融资租赁、资产管理计划、保险融资、互联网金融以及政府和社会资本合作（PPP）、政府购买服务、政府投资基金等的监管，严防监管死角，强化监管合力。建立健全政府性债务动态监控机制，对违法违规举债或担保、违规使用债务资金等行为严肃问责。
