解读《山东省流动人口服务管理暂行办法》
一、立法的必要性
为维护流动人口合法权益，促进经济社会协调发展，我省从2012年开始探索实施居住证制度，出台了《山东省流动人口服务管理办法》，在全国较早实施了居住证制度。据省公安厅统计，全省已累计制发居住证680余万张，在保障流动人口享有基本公共服务、方便群众居住生活、促进农业转移人口市民化等方面发挥了重要作用。近年来，随着国家政策法规、经济社会发展、群众利益诉求等方面发生深刻变化，对流动人口服务和管理工作提出了新要求。2016年1月1日，国务院《居住证暂行条例》施行，在全国范围内全面实施居住证制度，我省原《办法》的一些内容与国务院《条例》不衔接、不一致，需要及时予以修订。今年以来，李克强总理对推动居住证制度落实作出了重要批示，国务院对深化户籍制度改革，推进居住证制度覆盖全部未落户城镇常住人口，加快农业转移人口市民化等工作进行了部署，并作出了督查安排。从我省实际情况看，城镇公共服务和权益保障落实不到位仍然是影响我省农业转移人口市民化的重要制约因素之一。因此，尽快修订原《办法》，进一步完善我省居住证制度，既是贯彻国务院《条例》、维护法制统一、全面落实中央决策部署的要求，也是促进我省农业转移人口更快更好地融入城市，保障广大农村转移人口享受当地基本公共服务，推进户籍制度改革和新型城镇化建设的重要举措。
二、《暂行办法》的主要内容和重点问题说明
《暂行办法》的框架结构与原《办法》保持一致，共6章44条，主要规定了总则、居住管理、权益保障和公共服务、信息管理、法律责任和附则。内容上与《中华人民共和国户口登记条例》、国务院《居住证暂行条例》等上位法进行了衔接，确保法制统一，同时借鉴了广东、河北、江苏等10多个省份的相应规定和成熟做法，结合了我省流动人口实际工作经验。在制度设计上以维护流动人口合法权益为出发点和落脚点，增强针对性和可操作性。
（一）关于居住登记。我省2012年施行的原《办法》根据国家相关法律法规，参考兄弟省份做法，已经规定了居住登记制度，经过实践检验在保障流动人口充分享受基本公共服务和便利、规范流动人口居住管理等工作中发挥了积极作用，效果良好。2016年1月1日施行的国务院《条例》只规定了居住证的相关内容，即公民离开常住户口所在地，到其他城市居住半年以上，符合有合法稳定就业、合法稳定住所、连续就读条件之一的，可以申领居住证，并依法享受公共服务和便利。但是对居住未满半年无法领取居住证的流动人口，在申领居住证前是否享有、如何享有公共服务和便利未作出明确规定。在执行国务院《条例》过程中，部分流动人口因为居住时间不满半年，达不到居住证申领条件，而无法享有申领驾照、换领补领身份证、办理机动车登记手续等便利，群众反映强烈。针对这一问题，为保障所有流动人口都能够充分享有公共服务和便利，《暂行办法》保留了原《办法》的居住登记制度，并在原《办法》规定的居住登记内容基础上，参照公安部关于“免费制发登记凭证”的相关规定，在第八条第二款增加规定了“由公安派出所发放居住登记凭证”的内容，完善了居住登记程序，这样既填补了上位法规定的空白，便于公安派出所和流动人口实际操作，同时也有利于拟长期居住但未满半年的流动人口持居住登记凭证享受有关权益和公共服务。
（二）关于居住证的申领和管理。我省原《办法》规定的居住证申领条件与国务院《条例》规定不一致。为了维护法制统一，《暂行办法》严格按照国务院《条例》的规定，并借鉴已经出台居住证制度的各省区市地方性法规、政府规章和政策文件，对居住证申领条件进行了修改。另外，我省原《办法》规定了居住证有效期和居住证到期换领制度，而国务院《条例》规定了居住证定期签注制度，没有规定居住证有效期。为此，《暂行办法》删除了原《办法》中居住证有效期的规定，并将到期换领修改为定期签注。
（三）关于流动人口享受的公共服务和便利。国务院《条例》具体规定了居住证持有人享受的基本公共服务和便利，据此，未达到居住证领取条件的流动人口则无法享受到这些公共服务和便利。为避免这部分流动人口在享受基本公共服务和便利方面掉入政策“空档”，《暂行办法》在第二十四条、第二十五条规定，流动人口持居住证或者居住登记凭证，均可以同等享受相关公共服务和便利，从而推动实现公共服务和便利对所有流动人口的全覆盖。同时根据国务院《条例》的规定，对流动人口享有公共服务和便利的具体内容进行了相应调整。另外，《暂行办法》还明确规定：“居住登记和居住证发放免收任何费用。”
（四）关于流动人口信息管理。信息化是创新社会管理、实现流动人口服务管理由传统静态管理向动态管理转变的必要条件和有效途径。《暂行办法》第四章专门对流动人口信息管理作出规定，提出建立全省统一的流动人口综合信息服务管理平台，实现居住登记、计划生育、劳动保障等信息资源的整合与共享，推动各相关部门的流动人口信息实现互联互通，更好地为流动人口提供服务。同时，为了保护流动人口信息安全，《暂行办法》还对国务院《条例》的流动人口信息保密规定进一步细化，规定公安机关和有关行政管理部门、公共服务机构、商业服务组织及其工作人员应当对流动人口信息予以保密，任何单位和个人不得违反规定查询、使用流动人口信息。
另外，考虑到流动人口服务管理工作的不同情况，《暂行办法》第三条第二款规定：“设区的市人民政府可以结合本地实际情况，具体确定纳入服务管理的流动人口范围。”
