解读《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》
一、《通知》出台的背景
2014年修订的预算法和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》实施以来，地方各级政府加快建立规范的举债融资机制，防范化解财政金融风险，取得了阶段性成效。但当前一些地方政府依然存在违法违规和变相举借债务的问题，举债方式日益多样化，风险不断增加。这其中既有部分地方党政领导干部政绩观不正确、部门项目审批责任不落实等原因，也有金融企业推波助澜的因素。一些金融企业在经营过程中存在放松风险管控、助推地方债务规模膨胀的问题。
以习近平同志为核心的党中央高度重视地方政府债务风险防控工作。中央政治局会议、全国金融工作会议、国务院常务会议均对防范化解地方政府债务风险做出专门部署。党的十九大提出，特别是要坚决打好防范化解重大风险等攻坚战。为进一步督促金融企业加强风险管控和财务管理，严格执行国有金融资本管理制度，进一步防控地方政府债务风险，我们起草了《通知》。
二、起草《通知》遵循的原则
在《通知》起草过程中，我们坚持了以下原则：
一是坚持强化监管。国有金融企业在满足实体经济融资需求、服务地方发展建设等方面发挥了积极作用。在肯定成绩的同时，《通知》以强化监管为主要目的，对国有金融企业参与地方建设融资过程中确实存在的乱象和不规范行为加强监管，及时纾解和纠偏。二是坚持突出重点。《通知》在梳理国有金融企业参与地方建设投融资各条线业务的基础上，重点从财务管理和国有金融资本管理的角度，如资本金出资的真实性和现金流是否全面覆盖等予以规范。三是坚持问题导向。《通知》以问题为导向，以解决当前国有金融企业参与地方发展建设存在的不规范、高风险问题入手，提出可持续的监管约束，为国有金融企业主动加强风险管控和财务管理营造良好的制度环境。四是坚持稳妥有序。《通知》禁止国有金融企业协助地方政府违法违规和变相举借债务的行为，同时注意把控政策力度，既要避免对国有金融企业正常运营造成过大冲击，又要防范存量债务资金链断裂，形成“处置风险的风险”。
三、《通知》的主要内容
《通知》共十七条意见。一是关于总体要求和审查重点。要求国有金融企业严格落实《预算法》等要求，在支持地方发展建设过程中，规范投融资行为。明确国有金融企业应加强“穿透式”资本金审查，并审慎评估融资主体还款能力，确保自有经营性现金流覆盖应还债务本息。二是关于投资基金、资产管理、PPP等重点领域风险防控。要求国有金融企业在与地方政府合作设立投资基金、开展资产管理和金融中介业务，以及参与PPP项目融资时，不得为地方政府违法违规或变相举债提供支持。要求政策性、开发性金融机构和政府性融资担保机构按照市场化方式运作。同时，明确国有金融企业不得对地方政府统一授信。三是关于财务、资本管理要求和绩效评价。明确国有金融企业应严格执行出资管理、财务管理和产权管理有关规定，防范财务风险和国有资产流失。要求国有金融企业积极配合整改。对于违法违规提供融资的，下调金融企业绩效评价等级。同时，明确了财政部门的监督检查职责。
四、《通知》要求国有金融企业参与地方建设融资时应审查评估的重点
为督促国有金融企业尽职调查、严格把关，《通知》第二、三条明确了国有金融企业参与地方建设融资时应审查评估的重点。其中，第二条要求资本金审查应坚持“穿透原则”，既要关注项目资本金本身是否符合规定，若发现存在“名股实债”等违规操作的，不得向其提供融资，还需向上“穿透”审查，重点关注以债务性资金违规出资等问题。第三条重点要求自有经营性现金流能够覆盖应还债务本息，避免国有金融企业依赖政府信用、放松风险管控。同时，项目现金流涉及可行性缺口补助、政府付费、财政补贴等财政资金安排的，应认真核实地方政府履行相关程序的合规性和完备性。
五、《通知》对国有金融企业与地方政府合作设立投资基金等行为提出的具体要求
当前，国有金融企业参与地方政府违法违规和变相举债，存在一些重点风险领域。如，与地方政府合作设立实为债务融资平台的投资基金，发行资产管理产品筹资与地方建设项目债务对接，通过与地方政府及其部门签署一揽子协议等方式“捆绑”地方政府信用，在为地方国有企业提供债券发行中介服务时强调政府背景，参与“伪PPP”项目投融资等。
《通知》第四至十条根据上述业务的不同特征，提出了规范要求。其中，第四条重点防控将投资基金异化为债务融资平台。第五条重点要求资产管理业务按“穿透原则”加强资金投向管理。第六条重点要求政策性开发性金融按市场化原则在业务范围内审慎合规授信。第七条重点防控对地方政府统一授信的行为。第八条重点防控金融中介业务中明示或暗示政府信用支持的行为。第九条重点规范了国有金融企业参与PPP项目的经营行为，要求国有金融企业以PPP项目规范运作为融资前提条件，避免PPP异化为新的融资平台。第十条重点规范了政府性融资担保机构行为。
六、《通知》从出资管理等方面对国有金融企业规范投融资行为作出的规定
《通知》第十一、十二、十三条分别从出资管理、财务管理和产权管理的角度，提出了规范要求，以防控金融企业财务风险和国有金融资产流失。其中，出资管理方面，针对个别金融企业股东违规注资、套取资金等问题，要求国有金融企业加强对股东资质的审查，股东应以自有资金入股国有金融企业。财务管理方面，结合金融企业财务管理规定，要求国有金融企业按照“实质重于形式”的原则，充足提取资产减值准备，严格计算占用资本，不得以有无政府背景作为资产风险的判断标准。产权管理方面，针对个别金融企业机构层级过多、管控不到位等问题，要求国有金融企业严格遵守国有金融资产管理有关规定；合理设置机构法人层级，压缩管理级次，原则上同类一级子公司只能限定为一家。
