解读《山东省关于进一步完善集体林权制度的通知》
一、文件出台背景
山东省是集体林地占主导的省份，全省集体林地面积4600万亩，约占林地总面积95%。2008年以来，根据党中央、国务院统一部署，省委、省政府制定出台了《关于深化集体林权制度改革 推进现代林业发展的意见》等一系列政策措施，全面深化山东省集体林权制度改革，不断健全完善集体林权制度，走出了一条符合林业实际、具有山东特色的集体林权制度改革路子，极大地调动了广大林农群众造林绿化的积极性，激发了社会各界发展林业的活力，促进了全省集体林业发展。改革取得了一些列成效：一是实现了“山定权、树定根、人定心”，促进了造林护林。按照中央要求和省委省政府部署，全省集体林地确权登记颁证工作扎实开展。目前，全省集体林地确权面积4168.68万亩，确权率90.6%，其中承包到户经营1842.3万亩，占确权面积的44.2%；集体统一经营1490.15万亩，占确权面积的35.7%；专业大户、合作组织、龙头企业等经营836.23万亩，占确权面积的20.1%；二是促进了农民就业增收。全省集体林权改革涉及农户935.31万户、人口2915.61万人。通过集体林权制度改革，带动了199.15万人就业，农民人均增加收入1976元，一些林果重点县（市、区）的农民人均林业纯收入超过5000元；三是扩大了林业投融资渠道。通过集体林权制度改革，吸引大量工商资本、社会资本投入林业生产经营。近年来，全省社会资本每年投资林业在200亿元以上，有力地促进了林业规模化、专业化、产业化发展，实现了资源变资产，使绿水青山成为金山银山；四是促进了新型林业经营主体培育发展。目前，全省林业专业合作社发展到11783家，林业专业大户5415家，家庭林场789个，林业龙头企业5768家，经营项目涉及种苗、花卉和林产品生产、加工、储藏、销售，林下经济发展和森林旅游等林业发展的各个领域，成为山东省现代林业建设的重要基础力量；五是集体林权流转稳步推进。按照集体林地所有权、承包权、经营权“三权分置”的改革要求，通过集体林权以转包、互换、转让、出租、入股、抵押等多种方式流转，发展适度规模经营。目前，全省集体林地经营权流转面积439.83万亩，占集体林地面积的9.56%；六是林权抵押贷款规模不断扩大。认真贯彻落实《中国银监会 国家林业局关于林权抵押贷款的实施意见，制定出台了《山东省林权抵押贷款管理办法》、《关于进一步推进辖区林权抵押贷款工作的指导意见》，对林权抵押贷款的对象、用途、贷款期限、业务保障等作了明确规定。目前，全省林权抵押贷款额达到45.1亿元；七是森林保险全面展开。建立了政策性森林保险机制，优化公益林保险财政补贴比例，实现了生态公益林保险全覆盖；开展区域特色经济林保险品种，增强防灾减灾能力。到2017年底，全省参保公益林面积达到1163.11万亩，保险金额93.04亿元，保费达4652.43万元；商品林参保面积达到5.05万亩，保费30.3万元，有效提高了抵御自然灾害能力，减少了林农群众的灾害损失。
为巩固和扩大集体林权制度改革成果，充分发挥集体林业在维护生态安全、实施精准脱贫、推动农村经济社会可持续发展中的重要作用， 2016年11月16日，国务院办公厅印发了《关于完善集体林权制度的意见》，明确了今后一个时期完善集体林权制度的指导思想、基本原则、总体目标、主要内容和保障措施。
二、文件的主要内容
《通知》主要包括6部分内容。
（一）明晰集体林权，加强林权规范管理。《通知》明确要求依法确定集体林权、强化权益保护、加强林权规范化管理。一是进一步明晰产权。进一步将权属证书发放到户，林权份额量化到户，股权量化到户，发展多种形式的股份合作。二是加强林权权益保护。逐步建立集体林地所有权、承包权、经营权分置运行机制，形成集体林地集体所有、家庭承包、多元经营格局。依法保障林权权利人合法权益。三是加强合同规范化管理。推广使用示范文本，完善合同档案管理，避免经营纠纷
（二）完善分类管理制度，推进科学经营。《通知》提出逐步建立与森林主体功能相适应、分类管理的经营模式和管理方式。一是落实分类经营管理。完善商品林、公益林分类管理制度。二是科学经营公益林。在不影响生态功能的前提下，实现公益林分级经营管理。三是放活商品林经营权。充分调动社会资本投入集体林开发利用。四是优化管理方式。简化林业行政审批环节和手续，减少对集体林微观生产经营行为的管制，充分释放市场活力。
（三）完善评估制度，推动林权有序流转。《通知》明确提出制定森林资源资产评估管理办法，规范森林资源资产评估，客观公正评估森林资源资产价值和价格，为林权流转、林权抵押、森林保险、纠纷调处等提供科学依据。加强森林资源资产社会化评估机构和队伍建设，逐步建立布局优化、配置合理、适应需要的森林资源资产评估体系。积极稳妥推动林权流转、建立林权流转监管制度，探索建立林地经营权流转证制度，实现林权流转依法、自愿、公开、公正。
（四）创新经营模式，发展规模经营。《通知》着重突出培育发展新型林业经营主体、完善利益联结机制、大力发展林业多种经营，开发林业多种功能。一是培育壮大规模经营主体。采取多种方式举办家庭要场、股份合作林场等，大力发展品牌林业。二是建立健全多种形式利益联结机制。鼓励工商资本与农户开展股份合作经营，推进农村一二三产业融合发展，带动农户从涉林经营中受益。三是推进集体林业多种经营。加快林业结构调整，充分发挥林业多种功能，发展多样经济。
（五）完善政策支持体系，加强社会化服务。《通知》强调健全完善五项政策制度体系，即政府扶持政策、金融支持政策、森林保险制度、林权纠纷调处机制、社会化服务体系。
（六）加强组织保障，营造良好环境。《通知》从加强组织领导、加强能力建设、加强宣传引导等方面提出完善集体林权制度的保障措施。
三、主要创新点
集体林权制度作为农村基本经营制度的重要组成部分，是一个不断探索完善的过程。2008年至2013年，农村集体林权改革主要是解决集体林地所有权确权发证问题，这是稳定农村基本经营制度的重要保障。《通知》要求完善集体林权制度，主要是针对农村集体林权制度中影响和制约林业发展的体制机制问题，通过深化各项改革，建立完善现代林业生产、经营和管理制度，促进集体林业持续健康发展，实现生态美、产业兴、百姓富的有机统一。《通知》着重在以下几个方面进行了探索创新：
（一）建立分类经营管理制度。对农村集体经济组织所有的公益林和商品林，建立与森林主体功能相适应、分类管理的经营模式和管理方式。优化公益林和商品林区划界定方法和程序，科学配置集体林地资源。推动公益林资产化经营，探索公益林采取合资、合作等方式流转。在不影响生态功能前提下，可通过独资、合资、合作等方式，利用公益林发展林下种植、养殖和森林景观利用。简化林业行政审批环节和手续，明确禁止性和限制性行为，减少对集体林微观生产经营行为的管制，充分释放市场活力。编制公益林经营
规划，建立公益林定期核查机制，探索建立政府赎买集体、个人等各类经营主体营造的生态公益林制度。
（二）建立森林资源资产评估制度。制定森林资源资产评估管理办法，规范森林资源资产评估，客观公正评估森林资源资产价值和价格，为林权流转、林权抵押、森林保险、纠纷调处等提供科学依据。加强森林资源资产社会化评估机构和队伍建设，逐步建立布局优化、配置合理、适应需要的森林资源资产评估体系。
（三）建立规范的林权流转制度。鼓励集体林权公开、公平、公正有序流转，支持公开市场交易，按照依法自愿有偿原则，鼓励和引导农户以入股、租赁、互换、转包等多种方式流转林权。依托林权管理服务机构，建立规范有序、方便快捷、互联互通的全省林权流转交易平台和信息发布机制。制定林权流转交易管理办法，完善市场交易规则，依法规范林权流转。
（四）建立林权流转监管制度。建立健全对工商资本流转林权的监管制度，对流转条件、用途、经营计划等做出规定，加强事中事后监管，并纳入信用记录。探索建立林地经营权流转证制度。
（五）培育发展新型林业多种经营主体。采取多种方式鼓励、引导、支持兴办家庭林场、股份制合作林场、农村合作组织、龙头企业等新型林业经营主体。2017年11月23日，省林业厅与省工商管理局联合印发了《关于促进家庭林场发展的指导意见》，解决了基层家庭林场没法注册的问题。积极培育林业专业大户，开展专业化生产经营，并逐步扩大其承担的涉林项目规模。引导各类经营主体和林农转变发展观念，引进使用新技术、新装备，采用现代管理模式，增加技术投入，引进专业人才，优化产业链条，提高规模化、标准化、集约化、品牌化经营水平。开展新型林业经营主体带头人和职业森林经理人培训行动。
（六）完善利益联结机制。积极推广收益比例分成或“实物计价、货币结算”方式兑付流转费，激发更多农户和经营主体参与林权流转。鼓励林业龙头企业与农户、家庭林场、林业专业合作组织以股份式、合作式、订单式等多种方式，建立紧密利益联结机制，实现风险共担、利益共享。鼓励林业龙头企业雇佣林权流转后有劳动能力的当地农民，从事植树绿化、抚育管理和森林保护等生产经营活动，增加劳务收入。加大对重点生态功能区的扶持力度，支持林业生产公益性基础设施建设、地方特色优势产业发展、林业生产经营主体能力建设等，推动贫困群众精准脱贫。
（七）大力发展林业多种经营。实施森林生态标志产品建设工程，建设一批林下经济、特色林果、木本油料、苗木花卉等标准化生产基地，增加优质绿色生态林产品供给。充分发挥林业多种功能，积极推动一二三产业融合发展，大力开发林业“新六产”，建设一批森林公园、观光果园等田园综合体。加快开发森林旅游、森林康养、森林体验和森林新资源食品、森林生物质能源、森林生物制药、林业新技术新材料等新产业新业态。积极开发林业碳汇项目，鼓励支持碳汇交易。探索开展集体森林资源资产化经营。
（八）完善扶持政策。建立支持集体林业发展扶持政策，符合条件的农户和生态林场、集体林场、家庭林场、股份合作林场、林业合作组织、龙头企业等林业经营主体，可按规定享受造林补助、森林抚育补助、林业贷款贴息补助、森林保险保费补贴、森林生态效益补偿和农机购置补贴等优惠政策。积极引导支持社会资本投资林业，支持开发利用森林资源资产发展林业产业，并享受有关扶持政策。
（九）建立健全林权抵押质押贷款制度。鼓励银
行业金融机构开展林权抵押贷款业务，拓宽林业投融资渠道。建立健全林权抵押贷款制度，加大开发性、政策性贷款支持力度，完善林业贷款贴息政策。鼓励银
行业金融机构开展林权抵押贷款业务，开发符合林业特点的信贷产品，适度提高林权抵押率，合理确定林权抵押贷款期限，适当延长贷款周期。推广“林权抵押+林权收储+森林保险”贷款模式，建立“企业申请、部门推荐、银行审批”运行机制。为推动林权抵押贷款工作，2013年省林业厅与省银监局转发《中国银监会国家林业局关于林权抵押贷款的实施意见》、2015年制定出台《山东银监局山东省林业厅关于进一步推进辖区林权抵押贷款工作的指导意见》、2018年1月省林业厅与山东银监局、山东省国土资源厅联合转发《中国银监会国家林业局国土资源部关于推进林权抵押贷款有关工作的通知》，进一步推动林权抵押工作开展，建立完善林权抵押制度。
（十）完善森林保险制度。建立健全森林保险费率调整机制，优化保费补贴比例，扩大保险覆盖面，逐步提高公益林保险覆盖率。为建立完善森林保险制度，省林业厅与省财政厅深入开展调研，在充分论证的基础上，决定自2018年起，省级以上公益林政策性保险中由林农交纳保费的部分（保费总额的10%）改由省级财政支付，省级以下公益林政策性保险中由林农交纳保费的部分（保费总额的10%）改由市县两级财政负责分担，切实减轻农民负担，全面提高政策性森林保险的保障水平。
（十一）健全林权纠纷调处机制。各级人民政府要建立农村林地承包经营纠纷调处机制，加强对林权纠纷调解和仲裁工作的指导。制定林权纠纷调处办法，明确调处范围、依据和程序。建立律师、公证机构参与纠纷调处工作机制，将矛盾纠纷化解纳入法治化轨道。开设林权纠纷法律救助绿色通道，依照有关规定向低收入家庭和贫困农户提供法律援助和司法救助。建立重大林权纠纷案件应急处置机制。
研究探索森林保险无赔款优待政策。
（十二）健全社会化服务体系。实施林业社会化服务支撑工程，支持基层林业服务机构和社会化服务组织基础设施建设。完善林业技术服务体系，依托林业院校、科研和推广单位，建立科技人才资源信息库，鼓励科技人员送技术下乡、开展技术咨询、建立科技示范园区，推广林业新品种、新技术和新模式。建立全省联网的林业基础信息数据库和管理信息系统，实现集森林资源、产权关系、生产经营信息于一体的管理模式，推广使用林权集成电路卡（IC卡），方便群众查询使用。加强集体林业管理和服务，提升集体林业管理水平，建立全国联网基础信息数据库和管理信息系统，搭建全国互联互通的林权流转市场监管服务平台。
研究探索政府购买服务方式，支持社会化服务组织开展为林业生产、防灾减灾、森林管护等方面服务。
