解读《江苏省港口岸线管理办法》
一、制定《办法》的必要性
近年来，我省坚持“深水深用、节约高效、合理利用、有序开发”的方针，逐步提高港口岸线的利用效率和综合效益。全省港口综合通过能力、货物吞吐量、万吨级以上泊位数、亿吨大港数等指标连续多年全国第一，有力促进了我省工业化、国际化、城镇化发展，服务带动了中西部地区发展。但是，随着国家大力实施“一带一路”、长江经济带等重大战略，我省加快推进区域港口一体化发展，合理利用和保护港口岸线显得十分迫切，同时，对照国家和部省有关要求，我省港口岸线管理还存在一些薄弱环节，亟需通过制定管理办法，进一步提升港口岸线利用的综合效益和管理水平，保障经济和社会可持续发展。
一是“一带一路”、长江经济带重大国家战略实施，要求充分发挥好港口岸线的支撑作用。2016年1月5日，习近平总书记在长江经济带发展座谈会上明确指出，要“共抓大保护，不搞大开发”、“要优化已有岸线使用效率，把水安全、防洪、治污、港岸、交通、景观等融为一体”，这为长江经济带发展指明了方向，也对加强港口岸线保护和提高港口岸线利用效率和效能提出了明确要求。位于“一带一路”交汇点和长江黄金水道龙头区段的江苏，对港口的发展有着更为迫切的现实要求。为服务对接国家战略，省委、省政府提出了“五个区”的战略定位，着力打造长江南京以下江海联运港区，与连云港港、南京港、太仓港等共同形成“一区三港”的格局，成为江苏港口服务支撑战略的重点。岸线是港口开发的前提，如果没有足够的、高效利用的港口岸线支撑，“一区三港”的发展空间必然受限。因此，从服务支撑国家战略来看，必须充分发挥港口岸线有限资源的支撑作用。
二是推进区域港口一体化发展、提升港口综合竞争力，要求更加有效整合和利用好港口岸线。当前，我省港口已步入通过一体化发展提升综合国际竞争力的发展阶段。交通运输部把江苏沿江港口一体化发展作为全国交通运输
行业九大改革试点之一，要求江苏试点推进港口岸线等资源整合，
研究制定港口岸线管理办法和评价指标体系，建立港口岸线的准入、退出机制等。省委、省政府主要领导对此高度重视，要求加快推进沿江港口区域一体化发展，推进港口岸线、经营等资源整合，提升港口综合国际竞争力。因此，从服务推进区域港口一体化发展来看，必须加强港口岸线的整合、利用和保护。
三是推进供给侧结构性改革，要求充分利用好港口岸线资源配置的基础性作用。2016年，中央经济工作会议提出“以供给侧结构性改革引领新常态”的战略判断，省委、省政府和交通运输部都把结构性改革作为当前及今后一个阶段经济社会和
行业发展的战略任务。当前，我省港口发展过程中也存在着综合竞争力不强、现代化发展水平不高、效率效益不高等结构性问题。港口岸线是具有基础性、战略性和稀缺性的资源，将有限的资源向更加集约、高效、现代化的港口设施项目进行配置，能够有效推进港口的结构性改革。因此，推进港口供给侧改革，优化供给结构，也要求通过制定办法，加强港口岸线管理，发挥好港口岸线资源配置的宏观调控功能。
四是港口岸线利用和管理存在的薄弱环节，要求加快完善港口岸线管理制度。首先，我省港口岸线管理范围和主体需进一步明确，部分地方港口管理部门对法律法规赋予的管理主体地位履行不到位，港口岸线管理范围与海洋与渔业、水利、国土等相关部门存在一定程度交叉且相关协调机制需要进一步完善。其次，港口岸线配置不尽合理，“多占少用”、“占而不用”等不合理利用情况仍然存在，货主码头占用港口岸线过多且效率不高。第三，港口岸线事中事后监管机制不完善，“未批先建”、“批而不建”等违法违规行为未能得到有效遏制，且港口岸线退出机制不健全，低效利用的港口岸线难以及时整合退出。这些问题的存在，迫切要求进一步加强制度设计，通过制定并实施有针对性的港口岸线管理办法切实加以解决。
此外，交通运输部和国家发改委已于2012年联合颁布了《港口岸线使用审批管理办法》，福建、浙江、安徽、上海等兄弟省市近年来也陆续出台了规范港口岸线管理的办法和意见。因此，为进一步加强我省港口岸线管理，充分利用好有限的港口岸线资源，为国家战略实施和区域港口一体化发展提供更大的支撑，制定《办法》十分必要。
二、《办法》的主要内容
《办法》共30条，主要内容体现在下列几个方面：
（一）关于《办法》适用范围和管理主体。《办法》第二条规定了本《办法》的适用范围是本省行政区域内港口岸线的管理，并明确界定了“港口岸线”的范围和“港口总体
规划”的定义。《办法》第四条明确了港口岸线有关行政管理部门的管理职责，理顺了港口岸线管理相关部门之间的职责关系，包括省交通运输主管部门、市县港口管理部门以及发展与改革等有关部门的管理职责。
（二）关于港口岸线的利用和保护。《办法》第三条明确了港口岸线的利用原则和导向。《办法》第五条规定了需要同时占用土地、港口岸线和水域的建设项目的管理要求。《办法》第六条创新性提出市县港口管理部门应当制定港口岸线整合利用5年
规划，指导港口岸线整合与利用的有序开展。《办法》第七条至第十条规定了港口岸线使用的许可程序，其中港口深水岸线的使用许可按照国家有关规定办理。《办法》第十一条强化了港口建设项目和港口岸线利用的有关要求。《办法》第十二条、第十三条、第十四条、第二十四条、第二十五条明确了港口岸线许可延期、许可变更、许可注销等许可后续管理要求。《办法》第十五条规定了临时港口设施使用港口岸线的相关要求。
（三）关于港口岸线使用事中事后监管。《办法》第十六条规定了港口资源管理信息系统的建立及使用要求。《办法》第十七条、第十八条规定了港口岸线利用监管指标体系的建立及使用要求。《办法》第十九条规定了港口岸线整合的导向和要求。《办法》第二十条规定了市县港口管理部门在港口建设项目开工建设时现场监督职责。《办法》第二十一条至第二十三条规定了港口岸线有关行政管理部门的监督检查职责，包括建立监督检查制度以及查处有关违法行为等。《办法》第二十六条至第二十九条明确了港口岸线使用及管理相关违法行为的法律责任。
三、《办法》有关问题的说明
（一）关于港口岸线范围的界定
《中华人民共和国港口法》《江苏省港口条例》《港口岸线使用审批管理办法》等法律、法规、规章虽然对港口岸线作出了相关规定，但对港口岸线的范围界定比较原则，《办法》第二条结合多年来我省港口管理实践，对港口岸线范围进行了明确界定，同时，对港口总体
规划的定义也进行了明确，以避免在管理实践中产生矛盾。按照《办法》的界定，港口岸线是指“港口总体
规划范围内的岸线，包括维持港口设施正常运营所需的相关水域与陆域”。港口总体
规划是指“依法经国务院交通运输主管部门、省人民政府或者设区的市人民政府批准的港口总体
规划”。
（二）关于港口岸线有关行政管理部门的职责
港口岸线管理涉及部门较多，相关管理部门之间的职责关系亟需通过法律条款进行明确。《办法》第四条进一步理顺了港口岸线有关行政管理部门的职责关系，明确省交通运输主管部门主管全省的港口岸线工作；设区的市、县（市、区）人民政府确定的港口行政管理部门（以下简称市县港口管理部门）负责本行政区域内的港口岸线管理工作；同时理顺相关部门的职责关系，明确发展改革、海洋渔业、国土资源、城乡
规划、水利、环境保护、海事、航道等有关部门，按照各自职责做好港口岸线管理的相关工作。
我省港口岸线使用中存在着部分地区偏离经济产业发展需求过度超前使用港口岸线，或者因前期
研究深度不够盲目建设港口的问题，导致了宝贵港口岸线资源的浪费。《办法》第六条规定市县港口管理部门应当依据港口总体
规划，并结合港口发展实际和经济发展需求，制定港口岸线整合利用5年
规划，报港口所在地设区的市人民政府批准，并向社会公布。这项创新性规定，旨在通过
规划引领，促进港口岸线资源的有序整合和利用，同时，岸线整合利用5年
规划需经港口所在地设区的市人民政府批准，有利于市级层面对全市港口岸线整合与利用的统筹和控制。
（四）关于港口岸线使用许可程序
《办法》第七条至第十条规定了港口岸线使用的许可程序，即需要使用港口岸线的，应当按照《中华人民共和国港口法》《江苏省港口条例》等法律法规规定报经批准。其中：申请使用港口深水岸线的，具体按照国家有关港口岸线使用许可规定办理相关手续；申请使用沿海及内河四级以上航道内港口非深水岸线的，《办法》第八条对应当提供的申请材料进行了明确，其中第三项“港口岸线使用范围、功能、岸线用于建设码头、泊位的规模等情况说明材料”是指对港口岸线使用长度、规模、功能和岸线利用可行性、必要性、合理性等的说明和论证
分析材料，有工可报告的可用工可报告作为说明材料。
（五）关于港口岸线使用事中事后监管
《办法》主要从动态监管、建立监管指标体系和许可后续监管等三方面进行创新明确，增强操作性，加强事中事后监管。一是加强港口岸线动态监管，《办法》第十六条规定港口管理部门应当建立港口资源管理信息系统，旨在通过信息化手段，实行港口岸线动态信息化管理。其中：全省港口资源管理信息系统由省交通运输主管部门统一建立，市县港口管理部门通过港口资源管理信息系统办理港口岸线使用许可，并根据岸线使用情况动态更新相关信息。二是建立港口岸线利用监管指标体系。《办法》第十七条、第十八条规定省交通运输主管部门应当建立港口岸线利用监管指标体系，港口管理部门应当定期对港口岸线使用进行评估并发布港口岸线利用监管指标，并依此开展港口岸线管理工作。《办法》第十九条同时明确县级以上地方人民政府及其有关部门应当对不符合所在地港口岸线利用监管指标的码头进行整合。鼓励和支持通过产权重组等方式对利用效率连续3年达不到港口岸线利用监管指标的码头进行整合。这些规定是针对当前港口岸线评价管理以定性为主、缺乏定量评判标准的情况下提出的一项创新工作内容，主要是为了提升港口管理决策的科学性。三是规范港口岸线使用许可后续监管。《办法》第十四条规定因企业更名或者实际使用人发生改变的，应当报港口岸线原许可机关依法办理港口岸线使用许可变更手续。同时，《办法》第二十一条还规定港口岸线有关行政管理部门要建立健全监督检查制度，加强定期检查，查处港口岸线使用及管理中的违法行为。
