解读《江苏省河道管理条例》
河道管理条例的立法背景
水是一切生命的源泉，河道是水生态系统的重要组成部分，具有防洪、调蓄、排涝、灌溉、供水、航运等多种功能，对保障经济社会发展具有十分重要的作用。江苏省河湖众多、水系发达，水域面积占国土面积的16.9%。全省有乡级以上河道2万多条，列入《江苏省骨干河道名录》的重要县域以上河道727条；列入《江苏省湖泊保护名录》的湖泊137个，湖泊水域面积6260平方公里，其中省管湖泊13个；在册水库901座，其中大中型水库49座。丰沛的江河湖泊资源和多样的水生态环境，是江苏的特色和优势。保护好、利用好这些河湖资源，事关生态江苏建设，事关江苏经济社会健康可持续发展和人民福祉。随着形势的不断发展，出现了一些新情况和新问题，都对河道管理与保护提出了新的更高的要求，现行《江苏省河道管理实施办法》已不能适应实际需要，亟需我们通过立法来贯彻落实相关法律、法规，亟需制定一部地方性法规强化全省河道管理。目前，江苏省在水资源保护立法方面早已走在全国前列，已有水利工程管理条例、防洪条例、湖泊条例、水库条例等多部地方性法规，社会公众对出台河道管理条例十分期待。同时，江苏在河道管理保护工作中积累了许多行之有效的新经验和新做法，迫切需要将《江苏省河道管理实施办法》这一地方政府规章，上升为地方性法规，进一步促进河道管理工作的规范化、法制化。此外，全国已有十几个省、市出台了河道管理、采砂管理等方面的地方性法规，为江苏省立法也提供了有益借鉴。
条例中有关河长制的相关规定
河湖管理保护是一项复杂的系统工程，涉及上下游、左右岸，不同行政区域和
行业。去年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于全面推行河长制的意见》，要求在全国江河湖泊全面推行河长制。也就是说，全面推行河长制，是党中央、国务院为加强河湖管理保护作出的重大决策部署，是落实绿色发展理念、推进生态文明建设的内在要求，是解决我国复杂水问题、维护河湖健康生命有有效措施，也是完善水治理体系、保障国家水安全的制度创新。河长制起源于江苏，内容非常丰富，实践中积累了许多成功经验，本《条例》结合中央文件精神和江苏省实际，在第七条、第九条至十一条规范了河长制四个方面的内容。一是规范了全面实行河长制，落实河道管理保护地方主体责任，建立健全部门联动综合治理长效机制，以体现河长制的总体要求和基本原则；二是对总河长、河长的设定作出规定，规定了省、设区的市、县（市、区）、乡镇（街道)四级设立总河长，河道分级分段设立河长。总河长、河长名单向社会公布；三是对总河长、河长的主要工作职责进行了规范；四是明确了河长制的考核评价制度和公众参与制度等主要内容。将河长制这一制度创新写入法规，为维护江苏省河湖健康生命、实现河湖功能永续利用提供法制保障，体现了江苏立法的特色。
河长制是江苏首创，是在2007年5月，无锡市太湖蓝藻大面积爆发，水源恶化，由于太湖水污染治理是流域性治理，必然牵涉到流域内各城市、各方面的协作，当时，无锡市一方面按照中国国家和江苏省的统一部署，另一方面与流域内城市密切协作，来实施太湖水污染治理，取得了很好的成效，然后这一制度推广至全省乃至全国。河长制简单来说，就是由江苏省各级党政主要负责人担任河长，负责组织领导相应河湖的管理和保护工作，就是由原来的“九龙”治水改为“一龙”治水，将这一工作机制用地方性法规固定下来，增加刚性结束，可以更好地促进河道的管理与保护。
条例中的权力义务
刚河道保护，人人有责。随着社会经济活动的增加，在河道保护和开发利用过程中，公民、法人、其他组织（在法律上我们通常叫管理相对人）的行为日益多样化，这使河道保护的难度也不断增加。法律关系的主要内容是权力、义务，那么，在权利这一块，《条例》在第八条第二款作了规定，也就是说任何单位和个人有权对违反河道管理法律法规的行为进行制止和举报。同时规定对管理和保护河道作出突出贡献的单位和个人，地方各级人民政府或者水行政主管部门给予奖励。
对于义务这一块内容，主要体现在《条例》第二章，规定了一些禁止行为：一是《条例》第十八条规定了任何单位和个人都不得擅自移动、损毁、掩盖界桩和标识牌。二是在第二十七条明确了在河道管理范围内的六项禁止行为，包括禁止倾倒、排放、堆放、填埋矿渣、石渣、煤灰、泥土、泥浆、垃圾等废弃物，以及在堤防和护堤地建房、垦种、开渠、打井、挖窖、葬坟、存放物料、开采地下资源、进行考古发掘以及开展集市贸易活动等。三是在第二十八条规定了在安全警戒区内禁止从事渔业养殖、捕（钓）鱼、停泊船舶、建设水上设施。同时禁止在行洪、排涝、输水的主要河道或者通道上设置鱼罾、鱼簖等阻水捕鱼设施。
另外，《条例》中有些条款虽然规定了禁止行为，但也有一些经过批准可为的行为。比如《条例》第二十五条禁止擅自围垦河道，因江河治理需要围垦的，还应当经过科学论证，并经省水行政主管部门同意后报省人民政府批准。再如，现在一些地方在土地整理、村庄
规划建设过程中，填埋河道、蚕食水域的情况非常普遍，大量河湖水域的减少，不仅严重威胁防洪排涝安全，而且严重破坏了生态环境和地区供水安全。针对这一情况，《条例》第二十六条进一步规定了禁止填堵、覆盖河道的行为，因城市建设确需填堵原有河道的沟叉、贮水湖塘洼淀和废除原有防洪围堤的，都应当按照管理权限，报城市人民政府批准，并按照等效等量原则进行补偿，先行兴建替代工程或者采取其他补偿措施，所需费用由建设单位承担。
随着经济社会的快速发展，河道开发利用程度越来越高，河道管理范围内建设项目有法不依、未批先建、边批边建的情况依然存在，《条例》主要针对这些情况作了哪些规范？
为了深入推进“简政放权、放管结合、优化服务”改革，进一步加大放权力度，逐步实现国家鼓励类、允许类企业投资项目省级“不再审批”、市县区扁平化管理、一层级全链条审批，比如《条例》第三十条作出了规定，对于在河道管理范围内确需建设跨河、穿河、穿堤、临河的建筑物、构筑物等工程设施，不再明确必须由省级审批的权限范围。同时，还规定了在河道管理范围内建设工程设施，应当符合防洪的要求以及工程设施的性质、规模、用途等确需变更的审批手续。对批准的建设项目单位和施工单位提出了要求，规定了其防汛责任，对河道堤防等水工程设施造成损害或者造成河道淤积的，建设单位或者个人应当负责修复、清淤或者承担维修费用。第三方面是规定了建设单位和个人应当自取得水行政主管部门批准文件之日起三年内开工建设，逾期未开工建设的，原批准文件失效，水行政主管部门应当予以注销。第四是在第三十五条规定了经批准可以从事的活动：一是在河道管理范围内爆破、钻探、挖筑；二是在河道滩地存放物料或者进行生产经营活动以及开采地下资源、进行考古发掘。
采砂管理的主要内容
黄砂被称为大运河上的海洛因，这说明河道采砂像毒品一样容易上瘾，究其原因是河道采砂利益大、违法成本低。河道采砂管理事关河势稳定、防洪安全和通航安全，事关社会稳定和生态保护。江苏省非法采砂屡禁不止，尤其是洪泽湖、骆马湖非法采砂，严重影响了工程安全、水质安全、航运安全、生态安全、治安安全。《条例》专章规范了采砂管理的要求及具体内容，主要有这么几个方面：《条例》规定，采砂管理实行行政首长负责制。同时对政府各部门在打击非法采砂工作中的职责细化明确，规定了县级以上地方人民政府及水行政主管部门、交通运输、公安、农业、渔业、环保、国土资源等管理主体在打击非法采砂方面的具体职责，形成合力，协调配合。二是规定河道采砂要符合采砂
规划。《条例》第三十七条明确了采砂
规划的编制程序，规定了根据河道分级管理权限和河道保护
规划，由水行政主管部门会同国土资源、交通运输等部门编制。在第四十一条安排了采砂许可制度的内容，采砂需要到水行政主管部门办理采砂许可证，涉及航道的，水行政主管部门还要征求航道主管部门的意见。但是，因整治河道、航道进行采砂的，不受河道采砂
规划限制，当然，河道采砂用于兴建河道、航道工程建筑物的，仍然应当依法申领河道采砂许可证。采砂许可证实行一船（机）一证。河道采砂许可证有效期不得超过一个可采期。同时，细化了采砂管理相关制度，明确了应当划为禁采区和禁采期的重要地段、节点和期间，增加了可操作性。
最重要的是，《条例》加大了对非法采砂的打击力度。在法律责任这一块，《条例》第五十四条分三种情况进行处罚：一是对未经许可进行河道采砂的，扣押其采砂船舶、机具或者其中的主要采砂设备等工具，并处五万元以上二十万元以下罚款；情节严重，或者在禁采区、禁采期内采砂的，处以二十万元以上五十万元以下罚款，并没收其采砂船舶、机具等非法采砂工具和违法所得；构成犯罪的，依法追究刑事责任。二是对未按照河道采砂许可证规定的要求进行采砂作业的，由县级以上地方人民政府水行政主管部门责令停止违法行为，没收违法所得，并处五万元以上十万元以下罚款；情节严重的，吊销河道采砂许可证。三是运砂船舶、筛砂船舶在河道采砂地点装运和协助非法采砂船舶偷采砂石的，属于与非法采砂船舶共同实施非法采砂行为，按照本条未经许可的规定处理。第五十五条还增设了对采砂船舶、机具在禁采区滞留以及在禁采期内未按指定地点停泊、停放等违法行为的进行处罚的规定。
《条例》附则中对水利工程管理机构进行赋权
这是基于1986年颁布的《江苏省水利工程管理条例》已经赋予省人民政府批准设立的水利工程管理机构行政处罚权，考虑到依法设立的水利工程管理机构承担着河道重要枢纽、关键节点的管理职能，在保护和发挥河道各项综合功能等方面起着重要作用，《条例》在总则中也规定了“经省人民政府批准设立的水利工程管理机构，履行法律、法规规定和省人民政府赋予的河道监督管理职责”，理应赋予其相应的行政处罚权。《条例》在第五十六条第二款规定“经省人民政府批准设立的水利工程管理机构，在其管理职权范围内实施行政处罚”。
之所以这样规定，是由于全省各地水利工程管理机构众多，有省人民政府批准设立，也有设区的市、县人民政府批准设立，各水利工程管理机构情况不一，不宜笼统一概授予行政处罚权。鉴于本条例在《江苏省水利工程管理条例》的基础上，又增加规定了一些管理制度、禁止行为和法律责任，因此，需要再次明确经省人民政府批准设立的水利工程管理机构的行政处罚权。
