《关于做好低丘缓坡开发利用推进生态“坡地村镇”建设的若干意见》政策解读

《浙江省人民政府办公厅关于做好低丘缓坡开发利用推进生态“坡地村镇”建设的若干意见》（浙政办发〔2018 〕  64号）已于近期发布，以下简称《意见》，现解读如下：

一、 制定背景

随着新型工业化、城市化的深入推进，我省经济发展、城乡建设与耕地保护、占补平衡之间的矛盾日益突出，耕地保护面临多重压力。我省“七山一水二分田”的资源禀赋，以及当前更加严格的耕地占补平衡政策和生态环境保护政策，决定了我们不能再走一方面建设占用平原优质耕地，另一方面在山坡和滩涂上造田造地的老路子，需要充分利用和开发较为丰富的山地特别是低丘缓坡资源，解决用地两难问题。2015年，按照省委、省政府领导要求，我省组织实施了“坡地村镇”建设用地试点工作。经过三年努力，探索建立“开发与保护并重，建设与环境融合”的坡地开发利用新机制，走出了一条统筹“保耕地、保生态、保发展”的生态型土地利用管理新路子。“坡地村镇”试点项目的实施，为地方经济社会发展和生态文明建设释放出制度红利，形成了山区农民、政府和投资者多方共赢的良好局面。试点相关政策也受到基层的普遍欢迎，各地普遍要求将相关政策面上推开。2018年，省委省府下发了《关于加强耕地保护和改进占补平衡的实施意见》（浙委发〔2018〕10号），明确要求“深入推进‘坡地村镇’建设，健全长效管理机制”。为推广复制试点工作经验，更加科学合理地开发利用山地资源，使试点政策成为普惠政策，助推乡村振兴战略实施、农旅产业融合发展和美丽宜居乡村建设。在充分调研和广泛征求意见的基础上，经省政府同意，省政府办公厅制定出台了《意见》。

二、主要内容及政策创新点

《意见》共分5个部分。主要针对低丘缓坡地资源开发利用的“为什么要搞、搞些什么、怎么来搞”三个基本问题，明确了总体目标、基本原则、利用政策、管理要求、保障措施等内容，对如何科学合理开发低丘缓坡资源，深入推进生态“坡度村镇”建设进行了顶层制度设计，确保工作高质高效开展。

第一部分：总体目标。《意见》围绕“做什么、怎么做”的问题，阐述了推进全省低丘缓坡资源开发利用工作的总体目标。即深入贯彻落实党的十九大和省第十四次党代会精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，通过对低丘缓坡高质量的开发利用，统筹保耕地、护生态、促发展，建设房在林中、园在山中的山水林田房为一体的生态型村镇，实现耕地保护更加有效、用地保障更为有力、村镇建设更显特色、生态环境更具质量，为我省“两个高水平”建设提供重要资源要素保障。

第二部分：基本原则。《意见》要求在生态“坡地村镇”开发利用中必须始终坚守“科学规划，合理选址；保护优先，统筹推进；因地制宜，高效利用；规范管理，有序开发。”的四项工作原则。

第三部分：创新政策。《意见》围绕生态“坡地村镇”建设中普遍关心的“如何落地建设、如何保护生态、如何保障权益、如何项目供地和如何确权发证”等问题进行制度创新、政策优化。一是“多规合一、精细用地”，即做好相关规划的互动衔接工作，确保项目建设用地空间布局能够顺利落地。这一政策，主要是破解建设项目“能不能落地”的难题。二是“点状布局、垂直开发”，建筑应按照依山顺势、错落有致、间距适宜的要求进行点状布局，允许建设用地按建筑落地面积进行单宗地开发或多宗地组合开发。这一政策，主要是破解生态环境“能不能保护”的难题。三是“征转分离、分类管理”，允许按照“建多少、转多少”的原则，依法办理农用地转用、土地征收或土地流转手续。这一政策，主要是破解各利益方“能不能维权”的难题。四是“点面结合、差别供地”，对实施点状布局单体开发的，可以按建设地块单独供地，实施点状布局整体开发的，可以按建设地块整体组合供地。这一政策，主要是破解建设项目“能不能供地”的难题。五是“以宗确权、一证多地”，对单个地块供地的，可以以地块为宗地进行确权登记发证；对各地块组合供地的，可以以各地块为宗地进行确权登记，按地块不同规划用途或产权管理需要，可以核发多宗地一本证书或单宗地一本证书。这一政策，主要是破解建设用地“能不能发证”的难题。

第四部分：开发要求。《意见》围绕生态“坡地村镇”项目“可在何处建设、由谁来审核准入、如何监管开发建设”等问题，强调三个方面：一是严格开发建设条件，即严格控制开发利用范围，明确开发建设应在符合相关规划要求的前提下，应选址在坡度6度以下25度以下低丘缓坡非耕地范围内，做到科学合理开发利用。明确开发建设要符合生态保护、水土保持、地质灾害防治等要求，并建立开发利用负面清单，做到安全可续开发利用。这个要求，是解决项目选址与生态保护的问题。二是严格开发建设核准。即建立低丘缓坡开发建设项目部门联合立项审查制度，明确低丘缓坡开发利用涉及相关项目用地的审批程序和要求。这个要求，是解决开发项目由谁来核准、怎样审批的问题。三是严格开发建设监管，即明确实施全程动态监管，确保生态保护、水土保持、地质灾害防治等措施全面落实，防治开发利用过程中次生灾害发生。同时，在满足特定条件下，允许对项目开发中确需调整建设地块进行调整。这个要求，是解决如何确保安全有序开发利用问题。

第五部分：保障措施。《意见》围绕生态“坡地村镇”建设“如何加强统筹协调、如何落实项目配套建设和如何评估实绩成效”等问题，提出三点明确要求：一是加强组织保障，要求建立政府负责、部门协同、公众参与、社会监督的工作机制，明确规定了国土、农村工作综合、发改、财政、环保、建设、交通、水利、林业等相关部门的工作职责，同时强调对因工作落实不到位，造成低丘缓坡开发利用安全责任事故的单位和个人，要严肃追究责任，以创造“部门互动、责任同担、成果共享”的工作氛围。这个要求，是解决以往在试点工作中组织协调、部门联动不够到位的问题。二是加大配套建设，明确要求加大配套基础设施建设，确保开发项目能够顺利实施和使用安全。对开发为村庄建设用地的，要统筹整合各项政策资金，做好项目区内外公共服务基础设施建设；对开发为生态休闲、度假旅游项目用地的，要结合农村水网、电网、路网等改造提升工作，统筹落实“三通”配套基础设施建设。这个要求，是解决低丘缓坡开发利用项目基础设施配套较为薄弱的问题。三是做好绩效评估，明确要求建立低丘缓坡地资源开发利用绩效评估制度，加强对开发项目建设跟踪指导、监督监管及结果反馈工作，及时发现问题、研究解决问题，不断总结经验、规范完善政策，确保低丘缓坡地资源高质量开发利用。这个要求，是解决可持续开发建设问题。

《意见》还对一些在生态“坡地村镇”试点工作中遇到的四个突出问题做出了明确规定：一是针对低丘缓坡开发利用项目大部分选址在土地利用总体规划确定的城乡建设用地扩展边界外的实际问题，《意见》明确可以使用规划新增建设用地预留指标申报土地利用总体规划落实方案；二是针对在城镇开发边界外的建设项目所涉及建设规划问题，《意见》明确可以依据经市、县（市）政府批准的项目选址论证报告或控制性详细规划，划定项目建设用地红线，出具规划设计条件；三是针对生态保留用地管理问题，《意见》在原试点政策规定的“征转分离”的基础上，进一步明确可以根据项目开发需要，在严格控制用地范围和规模的前提下，依法办理土地征收手续（基本农田除外），按国有农用地管理；依法办理集体土地流转手续，仍按集体农用地管理。四是针对项目区内的建设标准问题，《意见》明确可以按照建设生态型村镇的要求，严格控制建筑层高和密度。

三、适用范围

本《意见》适用于指导各市、县（市、区）人民政府和省级有关部门开展低丘缓坡开发利用工作。

四、解读机关

浙江省国土资源厅