一、 制定背景
随着新型工业化、城市化的深入推进，我省经济发展、城乡建设与耕地保护、占补平衡之间的矛盾日益突出，耕地保护面临多重压力。我省“七山一水二分田”的资源禀赋，以及当前更加严格的耕地占补平衡政策和生态环境保护政策，决定了我们不能再走一方面建设占用平原优质耕地，另一方面在山坡和滩涂上造田造地的老路子，需要充分利用和开发较为丰富的山地特别是低丘缓坡资源，解决用地两难问题。2015年，按照省委、省政府领导要求，我省组织实施了“坡地村镇”建设用地试点工作。经过三年努力，探索建立“开发与保护并重，建设与环境融合”的坡地开发利用新机制，走出了一条统筹“保耕地、保生态、保发展”的生态型土地利用管理新路子。“坡地村镇”试点项目的实施，为地方经济社会发展和生态文明建设释放出制度红利，形成了山区农民、政府和投资者多方共赢的良好局面。试点相关政策也受到基层的普遍欢迎，各地普遍要求将相关政策面上推开。2018年，省委省府下发了《关于加强耕地保护和改进占补平衡的实施意见》（浙委发〔2018〕10号），明确要求“深入推进‘坡地村镇’建设，健全长效管理机制”。为推广复制试点工作经验，更加科学合理地开发利用山地资源，使试点政策成为普惠政策，助推乡村振兴战略实施、农旅产业融合发展和美丽宜居乡村建设。在充分调研和广泛征求意见的基础上，经省政府同意，省政府办公厅制定出台了《意见》。
二、主要内容及政策创新点
《意见》共分5个部分。主要针对低丘缓坡地资源开发利用的“为什么要搞、搞些什么、怎么来搞”三个基本问题，明确了总体目标、基本原则、利用政策、管理要求、保障措施等内容，对如何科学合理开发低丘缓坡资源，深入推进生态“坡度村镇”建设进行了顶层制度设计，确保工作高质高效开展。
第一部分：总体目标。《意见》围绕“做什么、怎么做”的问题，阐述了推进全省低丘缓坡资源开发利用工作的总体目标。即深入贯彻落实党的十九大和省第十四次党代会精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，通过对低丘缓坡高质量的开发利用，统筹保耕地、护生态、促发展，建设房在林中、园在山中的山水林田房为一体的生态型村镇，实现耕地保护更加有效、用地保障更为有力、村镇建设更显特色、生态环境更具质量，为我省“两个高水平”建设提供重要资源要素保障。
第二部分：基本原则。《意见》要求在生态“坡地村镇”开发利用中必须始终坚守“科学
规划，合理选址；保护优先，统筹推进；因地制宜，高效利用；规范管理，有序开发。”的四项工作原则。
第三部分：创新政策。《意见》围绕生态“坡地村镇”建设中普遍关心的“如何落地建设、如何保护生态、如何保障权益、如何项目供地和如何确权发证”等问题进行制度创新、政策优化。一是“多规合一、精细用地”，即做好相关
规划的互动衔接工作，确保项目建设用地空间布局能够顺利落地。这一政策，主要是破解建设项目“能不能落地”的难题。二是“点状布局、垂直开发”，建筑应按照依山顺势、错落有致、间距适宜的要求进行点状布局，允许建设用地按建筑落地面积进行单宗地开发或多宗地组合开发。这一政策，主要是破解生态环境“能不能保护”的难题。三是“征转分离、分类管理”，允许按照“建多少、转多少”的原则，依法办理农用地转用、土地征收或土地流转手续。这一政策，主要是破解各利益方“能不能维权”的难题。四是“点面结合、差别供地”，对实施点状布局单体开发的，可以按建设地块单独供地，实施点状布局整体开发的，可以按建设地块整体组合供地。这一政策，主要是破解建设项目“能不能供地”的难题。五是“以宗确权、一证多地”，对单个地块供地的，可以以地块为宗地进行确权登记发证；对各地块组合供地的，可以以各地块为宗地进行确权登记，按地块不同
规划用途或产权管理需要，可以核发多宗地一本证书或单宗地一本证书。这一政策，主要是破解建设用地“能不能发证”的难题。
第四部分：开发要求。《意见》围绕生态“坡地村镇”项目“可在何处建设、由谁来审核准入、如何监管开发建设”等问题，强调三个方面：一是严格开发建设条件，即严格控制开发利用范围，明确开发建设应在符合相关
规划要求的前提下，应选址在坡度6度以下25度以下低丘缓坡非耕地范围内，做到科学合理开发利用。明确开发建设要符合生态保护、水土保持、地质灾害防治等要求，并建立开发利用负面清单，做到安全可续开发利用。这个要求，是解决项目选址与生态保护的问题。二是严格开发建设核准。即建立低丘缓坡开发建设项目部门联合立项审查制度，明确低丘缓坡开发利用涉及相关项目用地的审批程序和要求。这个要求，是解决开发项目由谁来核准、怎样审批的问题。三是严格开发建设监管，即明确实施全程动态监管，确保生态保护、水土保持、地质灾害防治等措施全面落实，防治开发利用过程中次生灾害发生。同时，在满足特定条件下，允许对项目开发中确需调整建设地块进行调整。这个要求，是解决如何确保安全有序开发利用问题。
第五部分：保障措施。《意见》围绕生态“坡地村镇”建设“如何加强统筹协调、如何落实项目配套建设和如何评估实绩成效”等问题，提出三点明确要求：一是加强组织保障，要求建立政府负责、部门协同、公众参与、社会监督的工作机制，明确规定了国土、农村工作综合、发改、财政、环保、建设、交通、水利、林业等相关部门的工作职责，同时强调对因工作落实不到位，造成低丘缓坡开发利用安全责任事故的单位和个人，要严肃追究责任，以创造“部门互动、责任同担、成果共享”的工作氛围。这个要求，是解决以往在试点工作中组织协调、部门联动不够到位的问题。二是加大配套建设，明确要求加大配套基础设施建设，确保开发项目能够顺利实施和使用安全。对开发为村庄建设用地的，要统筹整合各项政策资金，做好项目区内外公共服务基础设施建设；对开发为生态休闲、度假旅游项目用地的，要结合农村水网、电网、路网等改造提升工作，统筹落实“三通”配套基础设施建设。这个要求，是解决低丘缓坡开发利用项目基础设施配套较为薄弱的问题。三是做好绩效评估，明确要求建立低丘缓坡地资源开发利用绩效评估制度，加强对开发项目建设跟踪指导、监督监管及结果反馈工作，及时发现问题、
研究解决问题，不断总结经验、规范完善政策，确保低丘缓坡地资源高质量开发利用。这个要求，是解决可持续开发建设问题。
《意见》还对一些在生态“坡地村镇”试点工作中遇到的四个突出问题做出了明确规定：一是针对低丘缓坡开发利用项目大部分选址在土地利用总体
规划确定的城乡建设用地扩展边界外的实际问题，《意见》明确可以使用
规划新增建设用地预留指标申报土地利用总体
规划落实方案；二是针对在城镇开发边界外的建设项目所涉及建设
规划问题，《意见》明确可以依据经市、县（市）政府批准的项目选址论证报告或控制性详细
规划，划定项目建设用地红线，出具
规划设计条件；三是针对生态保留用地管理问题，《意见》在原试点政策规定的“征转分离”的基础上，进一步明确可以根据项目开发需要，在严格控制用地范围和规模的前提下，依法办理土地征收手续（基本农田除外），按国有农用地管理；依法办理集体土地流转手续，仍按集体农用地管理。四是针对项目区内的建设标准问题，《意见》明确可以按照建设生态型村镇的要求，严格控制建筑层高和密度。
