关于《上海市社区养老服务管理办法》的政策解读
一、关于制定《办法》的必要性
一是社区养老服务实践发展的要求。本市从2000年起开展社区养老服务，形式多样、领域广泛，覆盖97%的老年人群。与养老机构相比，社区养老服务的制度建设相对薄弱，在服务类型、供给主体、部门职责、服务规范等方面缺少统一明确的指引和规范，亟待制定相关办法。
二是贯彻《上海市老年人权益保障条例》的要求。2016年1月29日市人大通过的《条例》第三十六条首次明确，“民政等部门应当加强对社区养老服务机构以及其他相关组织的管理和服务”。但实践工作中，社区养老服务的管理职责、管理方式等尚未具体明确，需要制定文件落实。
三是全面放开养老服务市场的要求。根据国家和本市的相关规定，特别是最近国务院下发的《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》（国办发〔2016〕91号），明确提出降低准入门槛，精简行政审批环节，进一步改进政府服务。目前在社区养老服务主体设立等环节尚存在程序复杂、流程较多的问题亟待改进，同时需要加强
行业监管。
二、关于《办法》的起草过程
《办法》在起草过程中，局内反复
研究酝酿，十数易其稿。多次听取区民政、街道、镇及
行业人员意见。《办法》形成初稿后，以市民政局名义三次征求了市发改委、市人保局、市卫计委、市财政局等市政府相关部门、16个区民政局意见。《办法》再次修改完善后，经市民政局2016年第22次局长办公会议审议通过。市政府办公厅2017年4月25日转发。
三、关于《办法》内容的说明
《办法》共分六章三十一条，主要内容如下：
（一）关于总则。共七条。一是首次明确了社区养老服务的涵义，是指以居家为基础，主要依托社区养老服务设施和机构，为老年人提供生活照料、医疗护理、紧急救援、精神慰藉、健康管理、康复辅助、家庭照料支持等养老服务的活动。二是明确发展导向，即“三个结合”：社区养老服务注重政府主导与社会参与相结合、养老服务与医疗服务相结合、专业照护与家庭照料相结合。重点为失能、失智等老人提供多层次、多样化的服务。三是首次提出四种服务类型，即社区托养服务、居家照护服务、医养结合服务、社区支持服务，并对四类服务进行了界定。四是明确了部门职责。包括市、区民政部门及相关部门的职责，以及街镇的职责。
（二）关于服务设施。共六条。根据不同功能，明确分为三类：社区托养服务设施、社区综合为老服务设施、社区支持类服务设施。每一类设施均明确了功能及建设要求，特别是对社区托养设施千人指标所对应的设施类型进行了拓展。同时《办法》明确社区养老服务设施建设纳入政府绩效考核。
（三）关于服务机构。共四条。《办法》首次明确“社区养老服务机构”的概念，作为服务和管理的重点对象，将之与医疗机构相区分。机构分为社区托养服务机构和居家照护服务机构两类。《办法》明确提出法人登记、分类设立等要求，降低准入门槛，精简行政审批，比如日托型服务机构取消了原来规定须同时获得《社会福利机构设置批准证书》和《民办非企业单位法人登记证》两个条件，转变为事中事后监管。
（四）关于服务规范。共七条。《办法》系统地对社区养老服务的服务要求、人员要求、基本公共服务要求、收费要求、服务合同、安全防范、内部规范等都做了明确规定。首次明确社会投资举办的社区养老服务机构符合相关要求，可以提供基本公共服务。明确社会组织、企业或个人投资举办的社区养老服务机构，由市场自主定价。
（五）关于监督管理。共六条。一是淡化行政管理色彩，提出了行政指导和服务、联合监管、综合评估等。二是加强管理，通过信息服务管理、政策引导管理、
行业自律管理等加强事中事后监管。三是重申了有关惩戒措施，同时建立信用管理机制。
（六）关于有效期。考虑到社区养老服务涉及面广，发展变化快，本办法有效期3年，自2017年5月1日起实施，有效期至2020年4月30日。
