关于《本市建立重大行政执法决定法制审核制度的意见》的解读
一、起草背景
中央出台的《全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，要严格执行重大行政执法决定法制审核制度。从本市情况看，行政执法单位对行政执法决定实施法制审核的情况总体不均衡。在开展法制审核的行政执法单位中，存在着法制审核的范围不尽一致、实施主体不完全统一，法制审核程序也不尽相同等情况。
因此，本市有必要出台统一的重大行政执法决定法制审核制度，推动、完善、规范本市重大行政执法决定法制审核工作的落实。
二、主要内容
（一）界定了重大行政执法决定的范围
目前，对于重大行政执法决定尚无法定概念，为此《意见》根据本市实际情况，按照“循序渐进、突出重点、详略结合”的原则，对重大行政执法决定（以下简称“执法决定”）的范围进行了界定，主要分为三类：一是为了公共利益的需要，主要是国有土地上房屋征收决定、撤回行政许可决定等。《国有土地上房屋征收和补偿条例》规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，符合一定情形，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。《行政许可法》规定，行政机关为了公共利益的需要，可以撤回已生效的行政许可。为了公共利益的需要而作出的行政执法决定往往都较为重要，因此，有必要通过法制审核的方式确保决定的合法性和合理性。二是涉及当事人较大利益的。如符合听证条件的行政处罚决定，除立即代履行和加处罚款和滞纳金以外的行政强制执行决定等。一般而言，涉及听证的行政执法决定会涉及当事人的较大利益。如《行政处罚法》规定，听证的适用条件是行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照等。法制审核有利于保障当事人权益。而将大部分行政强制执行决定纳入执法决定的范围，主要是考虑行政强制执行的效果是对当事人人身和财产权利的剥夺，应当慎重决定。三是超越法定裁量幅度的，主要是减轻行政处罚决定等。根据行政处罚法规定，满足一定条件的情形下，行政执法单位应当从轻或者减轻处罚。由于减轻处罚决定是一种低于法定裁量幅度的处罚决定。行政执法单位如适用不当，可能会产生较大的法律风险，因此需要法制审核予以把关。
（二）明确了审核机构和审核人员要求
法制审核应当遵循“办、审分离”的原则，以保障法制审核的独立判断。因此，《意见》明确了法制审核的审核机构是行政执法单位的法制机构。此外，考虑到目前部分区以下的行政执法单位并没有专门的法制机构，《意见》明确，没有法制机构的，行政执法单位可以指定除经办部门以外的机构作为审核机构。
法制审核人员的业务能力是法制审核质量的保障，因此《意见》对法制审核人员作出了要求。一是要求审核人员应当具备相应的业务能力，二是明确法制审核必要时也可以邀请政府法律顾问共同参与。根据党的十八届四中全会精神，本市印发了《上海市人民政府关于推行政府法律顾问制度的指导意见》，要求各级政府及其工作部门普遍建立政府法律顾问制度。政府法律顾问参与法制审核有利于提高法制审核水平，发挥其推进依法行政的作用。
（三）具体化了审核内容
不同的执法决定既具有作为执法行为的一般共性要件，又具有各自不同的特点，因此，《意见》在确定法制审核内容时，兼顾了共性与个性两个方面。在共性方面，主要包括对管辖权、执法主体资格、依据、程序、理由、事实认定及证据、救济途径告知等的审核。在个性方面，主要是针对行政处罚、行政许可、行政强制执行、国有土地上房屋征收等四类决定的具体情形，分别规定了不同的审核内容。
（四）规范了审核的程序以及审核意见处理方式
首先，《意见》明确了审核的时间节点为事前审核，即法制审核应在执法决定作出前进行。其次，《意见》规定了审核意见的类型，即审核机构应当根据审核情况，分别作出通过或者不通过的书面审核意见，其中不通过的还应说明理由。最后，《意见》对审核意见，分别明确了三种处理方式。一是对于法制审核通过的，由经办部门直接将法制审核意见和相关材料一并报请行政执法单位决定。二是对于法制审核不通过的，则经办部门需根据法制审核意见进行补充材料或者改正后，再将法制审核意见、采纳情况与相关材料一并报请行政执法单位决定。需要说明的是，前述两种情况如需行政执法单位负责人集体讨论的，还需集体讨论决定。三是考虑到个别情况下，经办部门对审核机构的意见有不同看法，如无法取得一致，则根据《意见》的规定，应报请有关领导决定是否通过法制审核。
（五）明确了四项相关制度
与法制审核制度相配套，《意见》要求建立四项制度。一是立卷归档制度。为了使法制审核过程留痕备查，行政执法单位应当将法制审核意见作为归档材料，与相关材料一并立卷归档。二是监督检查制度。主要通过案卷评查和执法检查等手段，对行政执法单位法制审核落实情况进行监督。三是评议考核制度。行政执法评议考核是评价行政执法工作情况、检验行政执法部门和行政执法人员是否正确行使执法职权和全面履行法定义务的重要机制，因此将法制审核工作的情况作为行政执法评议考核的内容。四是责任追究制度，即对于应当提交法制审核而未提交的，或者其他不履行法制审核职责等行为，构成玩忽职守、贻误工作的，按照《行政机关公务员处分条例》等规定，追究相关人员责任。
