一、《实施方案》的起草依据
2016年12月29日，国家卫生计生委印发《关于开展医疗联合体建设试点工作的指导意见》（国卫医发〔2016〕75号），明确要求：2017年分级诊疗试点地区建立起有效运行的医联体，2020年形成较为完善的医联体政策体系。
2017年4月12日，李克强总理主持召开国务院常务会议，部署推进医疗联合体建设，以深化体制机制改革为群众提供优质便利的医疗服务。会议指出：“建设和发展医联体，是贯彻以人民为中心的发展思想、落实《政府工作报告》部署的重点任务，是深化医疗、医保、医药联动改革、合理配置资源、使基层群众享受优质便利医疗服务的重要举措”。
2017年4月23日，国务院办公厅印发《关于推进医疗联合体建设和发展的指导意见》（国办发〔2017〕32号），要求各地参照指导意见6月底前制定适合本地区医联体建设的实施意见或方案。《指导意见》明确了医疗联合体建设的指导思想、基本原则、工作目标、组织模式、保障措施等。明确了2017年的工作目标是基本搭建医联体制度框架，全面启动多种形式的医联体建设试点，三级公立医院要全部参与并发挥引领作用，综合医改试点省份每个地市以及分级诊疗试点城市至少建成一个有明显成效的医联体。
二、我省超前谋划，提早开展医联体建设情况
吉林省卫生计生委在认真总结多年三级医院对口支援县级医院经验做法基础上，2015年3月就创造性提出了组建政府主导的多层次医疗联合体，并探索展开实施。2016年8月1日，吉林省卫生计生委制定印发了《吉林省建立多层次医疗联合体实施方案的通知（试行）》（吉卫医发〔2016〕57号），早于国家提出明确要求近1年的时间。2016年8月16日，召开全省多层次医疗联合体建设启动会议，进一步明确任务，落实责任，全面推进省级五大医疗联合体建设，统筹推进多层次医疗联合体建设。
（一）组建政府主导的多层次医疗联合体。
一是组建省级5大医联体。即吉林大学第一医院、第二医院、中日联谊医院和吉林省人民医院、延边大学附属医院等5家省内实力最强的综合医院与9个市（州）、43个县（市、区）医院之间建立医疗联合体；二是组建市级医疗联合体。即城市三级医院与区级医院、区级医院与社区卫生服务机构之间的医疗联合体；三是组建县级医疗共同体。即县级医院与乡镇卫生院、乡镇卫生院与村卫生室间的医共体；四是组建专科医疗联合体。如口腔、肿瘤、结核、精神病等中、省直专科医院对各地专科医院和综合医院专科之间的医疗联合体。基本形成横到底、纵到边、广覆盖、无盲区的医疗联合体网络。
（二）明确医疗联合体内上下级医院责任。以省级5大医疗联合体为例，上级医院要派1名管理人员或专家到下级医院担任副院长，每周六、周日根据下级医院的实际需求派2-3名专家到下级医院提供包括出门诊、做手术、查病房、带教学、帮管理等服务。作到不留形式、精准帮扶。下级医院适时提供精准需求，事先向县域内群众公布上级医院下派专家的信息和特长，协助做好患者的组织工作，对于需要手术的患者，提前做好术前准备。
（三）压实医疗联合体内上下级医院任务。我省要求到2020年，上级医院要帮助下级医院建立针对当地疾病谱和重点疾病的临床二级诊疗科目，每年至少要帮助下级医院引进2项适宜新技术、新项目；县外转出率排名前5位的疾病转出率明显下降（总体转出率＞20%的，每年要降低5%。总体转出率＞10%的，每年要降低3%），本周期结束时，确保以上病种摆脱前5位，最终实现下级医院县域外转出率达到10%左右；县医院平均住院日≤9天；入出院诊断符合率≥95%等等。下级医院要积极配合上级医院提升薄弱科室建设，选送优秀人才到上级医院进修培养等等。
截至目前，省级5大综合医院与9个市（州）、43个县（市）级医院；市（州）级三级医院与68个区级医院、区级医院与62个社区卫生服务中心；县级医院与702个乡镇卫生院、乡镇卫生院与7422个村卫生室分别建立了医联体。口腔、肿瘤、精神、结核、妇幼、儿童、职业病等中省直专科医院与42家基层专科医院建立了专科医联体及医疗联盟，全省医联体覆盖面接近90%。
三、《实施方案》确定的工作目标
开展医联体建设是促进优质医疗资源下沉，提升基层医疗服务能力，完善医疗服务体系的重要举措，是构建分级诊疗制度的重要内容。《意见》明确了两步走的工作目标。
第一阶段是从现在到2017年，2017年，实现多层次医联体全覆盖。三级公立医院全部参与医联体建设，全省各市（州）都要建立多个有明显成效的医联体，县域内公立医院、乡镇卫生院(社区卫生服务中心)、村卫生室100%参加医联体。2017年全省县域内就诊率达到90%。
第二阶段到2020年，2020年，全面推进医联体建设，形成较为完善的医联体政策体系。不同级别、不同类别医疗机构间建立目标明确、权责清晰、公平有效的分工协作机制，建立责权一致的引导机制，使医联体成为服务、责任、利益、管理共同体，区域内医疗资源有效共享，基层服务能力进一步提升。
四、《实施方案》确定的基本原则
开展医联体建设，核心是促进优质医疗资源下沉，提升基层医疗服务能力。应当坚持以下原则：
一是坚持统筹
规划。坚持政府主导，根据区域内医疗资源结构与布局、群众看病就医需求，统筹
规划，顶层设计，政策引导。分别以城市和县域为重点，根据业务相关、优势互补、双向选择、持续发展等要求，兼顾既往形成的合作关系，统筹安排组建多层次医联体。
二是坚持公益方向。坚持政府办医主体责任不变，利用上级医院优质资源集中的优势，通过技术帮扶、人才培养等手段，发挥对基层的技术辐射和带动作用，切实维护和保障基本医疗卫生事业的公益性。
三是坚持创新机制。逐步破除行政区划、财政投入、医保支付等方面的壁垒和障碍，优化资源结构布局，结合医保、新农合以按病种付费为主，多元付费体系的支付方式改革，引导医联体内初步形成科学的分工协作机制和转诊机制。
四是坚持协同发展。鼓励医联体内统一管理模式，发挥集约优势，推进区域医疗资源共享，发挥科技引领与支撑作用，提高医疗服务体系整体能力与绩效。
五是坚持群众受益。坚持以患者为中心，逐步实现医疗质量同质化管理，推进慢性病预防、治疗、管理相结合，促进医联体建设与预防、保健相衔接，方便群众就近就医，减轻疾病负担，防止因病致贫返贫，增强群众获得感。
五、建立医联体内部分工协作机制
《实施方案》要求，通过加强建设，使医联体内不同级别、不同类别医疗机构间建立目标明确、权责清晰、公平有效的分工协作机制，建立责权一致的引导机制，使医联体成为服务、责任、利益、管理共同体。
一是探索建立医联体内管理委员会或理事会。由牵头单位负责人任委员会（理事会）主任（理事长），各成员单位主要负责人为副主任（副理事长），办公室设在牵头医院。负责医联体发展
规划、资源统筹调配等重大事项的决策，共同推动医联体建设工作。
二是制定医联体章程。医联体成员单位要结合自身实际，根据医联体不同组织模式，制定相应的医联体章程，明确医联体组织性质、宗旨、任务、机构成员、管理体系、职责范围、权利义务、管理制度等。建立利益共享、责任共担、统筹服务、协同管理的合作机制，建立完善医疗质量管理、医联体内部收入分配和绩效考核等制度，逐步形成管理一体化、质量一体化、服务一体化、利益一体化的紧密型合作模式，实现高效运转的联动体系。
六、促进医联体内部优质医疗资源上下贯通
《实施方案》中明确提出，鼓励医联体内医疗机构在保持行政隶属关系和财政投入渠道不变的前提下，统筹人员调配、薪酬分配、资源共享等，形成优质医疗资源上下贯通的渠道和机制。
一是促进优质人力资源有序下沉。在医联体（包括跨区域医联体）内，医务人员在签订帮扶或者合作、托管协议的医疗机构内执业，不需办理执业地点变更和执业机构备案手续。医联体内二级以上医疗机构向基层医疗卫生机构派出专业技术和管理人才，合理设定派驻人员工作时间，保证工作效果。鼓励公立医院在职及退休临床医生到基层医疗机构担任家庭医生。
二是提升基层医疗服务能力。针对区域内疾病谱和重点疾病诊疗需求派出医务人员，通过专科共建、临床带教、业务指导、教学查房、科研和项目协作、远程医疗等多种方式，促进优质医疗资源共享和下沉基层，提升基层医疗服务能力。上级医院要帮助下级医院建立针对当地疾病谱和重点疾病（县域外转诊率前5位的病种）的临床二级诊疗科目，近三年县域外转诊率排名前5位的病种转诊率明显下降，每年至少要有1个病种退出前5位转诊率之列。
三是实现医联体内信息互联互通。医联体可以共享区域内居民健康信息数据，便捷开展预约诊疗、双向转诊、健康管理、签约服务、远程医疗等服务，探索“基层检查、上级诊断”的有效模式，方便患者看病就医，提高医学科研技术水平。发挥远程医疗作用，促进医疗资源贴近城乡基层，探索实行远程医疗收费和支付政策，保证远程医疗服务可持续发展。
四是推进区域医疗资源共建共享。医联体内可建立医学影像中心、检查检验中心、消毒供应中心、后勤服务中心等，为医联体内各医疗机构提供一体化服务。在加强医疗质量控制的基础上，落实检查检验结果互认制度。探索建立医联体内统一的药品招标采购、管理平台，形成医联体内处方流动、药品共享与配送机制。
七、落实医联体建设的保障政策
医联体建设涉及面广、政策性强，具有长期性和复杂性，需要各级地方政府和相关部门坚持不懈、持之以恒的共同协作。
一是落实政府办医主体责任。各级人民政府要落实办医主体责任，落实公立医院投入政策，建立财政补助资金与绩效评价结果挂钩机制。医联体内各医疗机构的产权归属保持不变，继续按照原渠道拨付财政补助经费。鼓励医联体通过技术支援、人才培养等方式，吸引社会办医疗机构加入并发挥作用。
二是完善医保、新农合差异化支付政策。发挥医保、新农合基金对医疗服务供需双方的引导作用。合理拉开基层医疗卫生机构、县级医院和城市大医院间报销水平差距，适当提高基层医疗卫生机构医保支付比例。增强在基层看病就医的吸引力，引导参保患者有序就诊。探索对纵向合作的医联体等分工协作模式实行医保总额付费等多种付费方式，并制定相应的考核办法，引导医联体内部形成顺畅的转诊机制。
三是完善人员保障和激励机制。按照“允许医疗卫生机构突破现行事业单位工资调控水平，允许医疗服务收入扣除成本并按规定提取各项基金后主要用于人员奖励”的要求，完善与医联体相适应的绩效工资分配制度，鼓励探索医联内统筹薪酬分配，建立与岗位职责、工作业绩、实际贡献紧密联系的分配激励机制，对工作突出的医院、专科、医务人员和管理人员予以绩效奖励，充分调动医务人员积极性。
四是建立与医联体相适应的绩效考核机制。强化对医联体的考核和制度约束，建立医联体绩效考核制度，将医联体成员履行医联体章程，功能定位职责、分工协作情况，技术辐射带动情况、医疗资源下沉情况、基层医疗能力提升情况以及基层诊疗量占比、双向转诊比例、居民健康改善等指标纳入考核体系，引导三级医院履行责任、完善措施，主动帮扶基层，切实发挥引领作用，引导各级各类医疗机构积极参与。将考核评价结果作为医务人员绩效工资、进修、晋升岗位竞聘、评优的重要依据。
八、落实医联体建设工作要求
开展医联体建设是一项系统工程，需要各地坚持不懈加以推进。一是加强组织领导。要将医联体建设作为重点任务纳入深化医药卫生体制改革工作总体安排，明确医联体建设目标及时间进度，按时、保质完成工作任务。二是明确部门职责。要加强统筹协调和联动互动，及时出台配套文件，抓好贯彻落实。三是注重监督考核。通过调研、督导、评估等方式，指导各地不断总结成功经验，建立健全医联体建设的工作制度，强化责任落实。四是强化宣传引导。要开展相关政策培训和媒体宣传，提高社会认可度和支持度，引导群众改变就医观念和习惯，逐步形成有序就医格局。
