解读《关于加强老年人照顾服务完善养老体系的实施意见》
一、《实施意见》出台背景
随着人口老龄化进程的加快，我市已进入应对人口老龄化的关键时期，制定《实施意见》，主要基于以下四方面的考虑。
一是积极应对人口老龄化需要。近年来，北京老年人口数量持续攀升。截止2017年底，60岁及以上户籍老年人口为333.3万人，占户籍人口总数的24.5%；常住老年人口358.2万，占全市常住人口的16.5%。预计到2020年，户籍老年人口和常住老年人口将分别超过380万和400万。伴随人口老龄化到来的，是老年人口的高龄化、空巢化和失能、失智、失独老人增多。当前，全市有经济困难老人3万人，无子女或子女死亡老人5万人，失能失智老人20万人，独居老人30万人，高龄老人56万人，农村老人61万人。老年人照顾服务呈现需求大、多层次、多样化等新特点，做好老年人照顾服务工作，成为实施积极应对人口老龄化战略的重要课题。
二是贯彻落实党中央国务院和市委市政府关于老龄工作决策部署的重要举措。党的十九大报告提出，要积极应对人口老龄化，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，推进医养结合，加快老龄事业和产业发展。中央全面深化改革领导小组2016年将老年人照顾服务工作列为深化改革任务，审议通过了《关于制定和实施老年人照顾服务项目的意见》，由国务院办公厅于2017年6月印发。市委全面深化改革领导小组将“创新老年人照顾服务模式”列入2018年重点推进的改革事项，市政府在《政府工作报告》中，也对老年人照顾服务工作进行重点安排。
三是贯彻老年法律法规的重要制度安排。2013年修订后实施的《中华人民共和国老年人权益保障法》(简称《老年法》)提出，全面加强老年人的养老保障、养老服务、社会优待等工作。2015年出台的《北京市居家养老服务条例》，对保障老年人获得物质帮助、享受社会服务等提出了新的要求。《实施意见》提出的多项任务，是落实老年法律法规的重大政策措施，能有效解决我市养老服务实际工作中存在的薄弱环节，使照顾服务项目真正落地，切实保障和改善老年民生。
四是提升老年人幸福指数的实际举措。《实施意见》以满足老年人迫切需求为导向，以增进老年人福祉为目标，着眼提升老年人获得感、幸福感、安全感，明确了老年人照顾服务重点任务，内容涵盖老年人医、食、住、用、行、娱等各个方面，重点关注特殊困难群体老年人的生活状况，符合人口老龄化的发展趋势和保障改善民生的客观要求。
二、《实施意见》的主要内容
近年来，本市高度重视老年人照顾服务工作，积极转变养老服务发展思路，创新构建“三边四级”养老服务体系，持续扩大服务供给，提高服务质量，老年人获得感幸福感显著增强。但是，客观的说，我市老年人照顾服务工作与新时代发展要求、老年群众需求之间还存在一定差距，养老服务供给能力不足，发展不充分、不平衡等问题依然存在。
《实施意见》立足“整合服务资源，拓展服务内容，创新服务方式，提升服务质量”，以老年人福利优待政策扩面提标、养老服务体系巩固完善、养老孝老敬老社会环境营造等为切入点，提出了今后一段时间本市养老服务发展的32项重点任务。
(一)在老年人福利优待政策扩面提标方面
主要是提出完善老年人社会福利与社会优待制度。内容包括改革完善老年人社会福利制度、建立居家养老巡视探访服务制度、提升困难老年群体风险保障水平、扩大社会优待服务范围4项任务。根据本市经济社会发展情况，适度扩大普惠型津贴范围、适当提高保障型补贴待遇标准。这些改革事项，旨在进一步完善老年人社会福利制度，提升老年人社会福利与社会优待水平。
(二)在巩固完善养老服务体系方面
一是提高基本养老服务供给能力。内容包括编制养老服务设施专项
规划、丰富社区居家养老服务、促进养老服务
市场发展、完善养老助餐服务体系、推进适老化宜居环境建设、推动老年产品用品研发应用、推进京津冀区域养老服务协同发展7项任务，旨在整合资源、优化结构，多渠道提高养老服务供给能力，扶持养老产业，丰富市场供给，推进区域合作，提升城市整体宜居环境建设。
二是提升老年医疗健康服务水平。内容包括加强老年医疗服务能力建设、做好老年人健康管理、实施困难群体老年人基本医疗保险补贴、加快推进基本医疗保险异地就医结算、深入开展长期护理保险试点5项任务，旨在深入推进“医养结合”，提升老年医疗健康服务水平，满足老年人日益增长的医疗卫生与健康服务需求。
三是加强养老服务市场监管。主要内容包括开展养老服务单位信用评价、强化养老服务质量监管、加强养老大数据服务工作3项任务，旨在建立以信用为核心的养老服务市场新型监管机制，营造良好的养老服务市场环境。
(三)在营造养老、孝老、敬老社会环境方面
一是加强老年人精神关怀服务。主要内容包括大力发展老年教育事业、支持开展老年人文化娱乐活动、引导老年人科学健身3项任务，丰富老年人精神文化生活。
二是加强老年人法律服务工作。内容包括建立老年人监护服务制度、提升老年人法律援助水平、扩大老年人法律服务优待范围、维护老年消费者权益4项任务，建立健全老年人权益保护机制。
三是支持家庭孝亲敬老。内容包括落实家庭照顾责任、制定家庭养老支持政策、探索建立家庭护理假制度、传承发扬家庭孝老美德4项任务，巩固家庭在养老中的基础性作用。
四是弘扬社会敬老风尚。内容包括营造敬老社会环境、培育发展老年社会组织2项任务，促进老年人自我管理、自我服务，发扬孝文化。
为保障《实施意见》的组织实施，提出了加强组织领导、健全保障机制、营造浓厚氛围、严格督查问责四项要求，将老年人照顾服务工作纳入各级党委和政府议事日程，纳入目标管理绩效考核内容，定期开展专项督查，确保落实。
三、《实施意见》的主要亮点和创新政策
针对当前北京老年人照顾服务发展中的不平衡不充分问题，《实施意见》在全面落实《国务院办公厅关于制定和实施老年人照顾服务项目的意见》的基础上，准确把握当前形势，着眼长远发展，结合本市实际，既有统一实施的刚性要求，又有鼓励探索的柔性规定。同时，《实施意见》既注重与原有相关政策的连贯性、一致性，又体现本市老年人照顾服务工作的新情况、新经验，增强了政策的针对性和可操作性。
《实施意见》创新和特色的政策措施主要有以下几个方面：
(一)改革完善本市老年人社会福利制度
我市从2008年开始，为本市户籍老年人发放居家养老服务补贴、高龄津贴、高龄老人医疗补助等，在养老金之外给老年人多一层的养老保障和福利待遇。但10年来，福利待遇水平一直未做相应调整，而且当前的老年人津贴、补贴、补助政策也存在碎片化问题。为体现公平可持续发展理念，有效缓解老年人生活照料困难，《实施意见》提出，将老年人居家养老服务补贴、高龄津贴、高龄老人医疗补助整合为高龄津贴制度，增设困难老人养老服务补贴和失能老人护理补贴，与困难老年人慰问补贴一起，构成本市全新的老年人养老服务补贴津贴制度。同时，根据本市经济社会发展情况，适度扩大普惠型津贴范围，适当提高保障型补贴待遇标准。具体实施办法正由市民政局会同有关部门制定，届时将另行公布。
(二)扩大社会优待服务范围
《实施意见》提出，将享受本市老年人免费乘车、逛公园等社会优待服务政策的对象范围，从本市65周岁及以上常住老年人口调整为本市60周岁及以上常住老年人口。其目的既是落实《老年法》关于“老年人是指六十周岁以上的公民”“老年人有享受社会服务和社会优待的权利”的相关规定，体现对全体老年人的社会优待，更是期望引导老年人扩大社会参与，实现更高品质的健康。
就政策调整可能带来的公共交通、公园管理、财政补贴压力和代际不同认识，市民政局会同市财政局、市交通委、市园林绿化局、市公园管理中心等部门开展了政策风险评估，并通过召开社会公众座谈会、开展社会调查等方式，听取了社会公众意见，形成了政策评估报告，报请了市委市政府审定同意。评估结果显示，绝大多数调查对象支持政策调整，政策具备实施的必要性与可行性，论证充分，措施得当，风险可控。该项政策拟于2019年正式实施。
(三)完善家庭养老支持政策
居家养老是我市绝大多数老年人，在绝大多数时间，所面临的主要养老形态，社会关注聚焦这个领域，群众难点、热点也集中于这个领域。为了夯实居家养老基础，支持家庭成员照顾老年人，《实施意见》提出了支持家庭孝亲敬老等方面的举措。比如，提出建立老年人监护服务制度。为落实《民法总则》关于监护制度的有关规定，从2018年起，政府正积极开展老年人监护服务工作试点。目前，相关政策文件正处于审议阶段。
另外，提出探索建立家庭护理假制度。探索通过修订《北京市老年人权益保障条例》等地方条例的形式建立家庭护理假制度，支持家庭成员照顾老年人。据了解，山西、重庆、黑龙江、河南、湖北、福建、广西、海南等省市，已经建立了此项制度。市民政局在《实施意见》中提出了原则要求，下一步将深入调研，积极推动在本市早日建立实施家庭护理假制度。
党的十八大以来，我市先后以市政府或市政府办公厅名义印发实施《关于加快推进养老服务业发展的意见》《关于全面放开养老服务市场进一步促进养老服务业发展的实施意见》，北京养老服务业取得了长足的发展和进步。
党的十九大报告提出，要积极应对人口老龄化，加快老龄事业和产业发展。此次《实施意见》，在
规划指引、购买服务、资金扶持、加强监管等方面提出若干措施，努力营造良好的营商环境，鼓励支持民营资本投资养老服务领域。
一是围绕落实《北京城市总体
规划(2016年-2035年)》，组织编制指导全市养老服务设施科学建设的中长期
规划，为养老服务设施建设从长计议留出可持续使用的公共空间。
二是加大资金扶持力度，完善各类养老服务设施运营补贴制度，通过积极的
产业政策，加快培育和扶持养老服务企业发展。我局已经
研究起草了《北京市养老机构运营补贴管理办法》，该政策拟综合考虑养老机构收住服务对象身体状况、服务质量星级评定、信用状况、医疗服务能力建设等4个维度，对养老机构实行差异化补贴。目前，该文件处于按程序制发阶段。
三是推进京津冀区域养老服务协同发展，加强京津冀区域养老服务资源整合和产业协作，制定实施养老机构运营补贴、异地养老交通补贴、“北京通”系列卡跨省市结算等协同发展措施等。
四、《实施意见》起草过程和推进实施
制定实施老年人照顾服务系列政策，是我市深化社会民生领域改革的一项重要举措。市委全面深化改革领导小组在2018年初，将“创新老年人照顾服务模式”列入2018年重点推进的改革事项，由市委深改办全程指导督促。
(一)起草过程
《实施意见》的起草工作，经过了严格的集体决策、法制审查、政策评估等程序。
1.集体
研究决策。2018年1至5月份，文件由市民政局牵头起草，市委市政府55个相关部门和16区政府给予了积极配合，经过了市老龄办主任办公会集体
研究，市老龄委全体会议讨论，市民政局局长办公会审议。6至7月份，提请了市委深改组协商民主和社会体制改革专项小组专题会议、第13次市政府常务会议、十二届市委全面深化改革领导小组第十一次会议进行了审议并获得了通过，市委市政府领导进行集体决策。
2.社会风险评估。按照市委深改组会议审议要求，市民政局对老年人优待对象范围调整这项重大政策开展了专项评估工作。
一是邀请包括市人大代表、市政协委员、公交公园从业人员、社会公众、媒体记者在内的各界人士参加座谈会，95%以上的与会人员对优待政策调整表示支持，他们认为：(1)与上位法对老年人的规定保持一致，有利于维护60至64周岁老年人的权益，促进社会公平。(2)优待政策优惠力度大，110万老年人直接受益，是一件好事、实事。(3)有利于引导、促进绿色出行，让老年人共享健康生活、美好生活及幸福生活。(4)有利于带动本市经济发展，方便60至64周岁老年人外出甚至跨区参与社会经济活动。(5)有利于老年人大数据采集及应用，提高政府公共服务管理能力。
二是市民政局委托社会机构采取电话调查、街头访问、微信微博线上调查的形式，开展了问卷调查。近九成的受访者明确表示支持政策调整，他们表示，老年人口越来越多，让更多的老年人享受市委市政府的优惠政策，彰显社会主义的优越性。请老人们走出家门，拥抱大自然，心情好了，身体就会好，愉快健康地度过晚年。
三是市民政局会同市财政局、市交通委、市公园管理中心等部门开展了可行性评估。评估结果表明，财政资金支出、公园运力和公园承载力均可承受。
市民政局根据评估结果，起草了《北京市老年人社会优待对象范围调整政策评估报告》，会同《实施意见》一起，报请市委、市政府审定并获同意。
3.合法性审查。文件起草过程中，《实施意见》提请市政府法制办进行了两次合法性审查，市政府办公厅进行了文稿核审，最终由市政府办印发实施。
(二)推进实施
为抓好落实工作，市委深改组会议、市政府常务会议和《实施意见》提出了具体措施。
一是加强政策解读和宣传。将市委市政府加强老年人照顾服务、完善养老体系的政策措施，向社会公众、向老年人及其家庭进行宣传、解读，取得市民朋友的支持和理解。之后，市政府有关部门还将召开各级各类的工作部署会，将《实施意见》逐条分解、逐项落实。
二是尽快制定配套政策措施。《实施意见》共8方面32条，每一条中的每一两句话，几乎都是一项新政策或新项目，需要一个或不止一个的实施办法。部分政策或项目已经开展试点工作，比如2018年列入市政府重要民生实事的居家养老巡视探访服务工作，比如老年人监护服务试点工作。部分政策是重大突破，比如将优待政策扩至60至64岁老年人，前期采集信息制作的养老助残卡正在陆续发放，实施办法正在会签中。部分政策是由1.0到2.0的升级版，比如老年人养老服务补贴津贴制度、养老服务设施运营补贴制度、养老助餐服务体系等。部分政策需要通过地方立法形式予以确立，比如家庭护理假制度。
下一步，包括市政府有关委办局，将会对外公布相关政策。
三是强化督促检查。《实施意见》已正式印发实施，市政府要求加大对老年人照顾服务工作的检查指导力度，健全综合督查、专项督查、第三方评估等工作机制。充分发挥社会监督的作用，建立健全信息反馈机制，妥善解决照顾服务过程中老年人反映的问题。同时，要强化问责机制，对落实老年人照顾服务政策不力的单位和个人要依规依纪严肃追究责任。
