《关于鼓励引导社会资本参与土地整治的指导意见》政策解读

省政府印发了《山西省人民政府办公厅关于鼓励引导社会资本参与土地整治的指导意见》（晋政办发〔2018〕1号）文件，对全省规范有序引导社会资本参与土地整治的基本原则、实施模式、权责界定、运行程序等方面提出了指导性意见。为全省土地整治领域市场化机制的建立和完善明确了方向、提供了遵循。

一、《指导意见》出台背景

耕地保护事关国家粮食安全、生态安全和社会稳定。当前，随着我省经济社会发展，对建设用地的需求快速增长，各类建设项目不可避免占用耕地。全省耕地后备资源日益匮乏，高标准农田建设任务艰巨而资金严重不足，实现耕地占补平衡尤其是占优补优的难度日益加大，单纯依靠政府财政投资的土地整治管理模式，已难以满足经济社会发展对耕地保护及占补平衡的需求。

近年来，省内部分市、县对于建立市场化机制引入社会资本参与土地整治进行了积极探索，有效的弥补了政府资金投入不足等问题，取得了较好的效果，形成了大量的可复制、可推广的经验。但是，在实际运行过程中，仍存在着政府各部门间协调推进不够，资金整合力度不足，规范有序的市场化机制不健全等问题。

2017年1月，党中央、国务院印发了《中共中央、国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》（中发〔2017〕4号）、同年7月，省委、省政府印发了《中共山西省委、山西省人民政府关于印发〈加强耕地保护和改进占补平衡实施方案〉的通知》（晋发〔2017〕43号），为我省建立土地整治市场化机制，规范社会资本进入农村土地整治提供了政策依据。两个文件明确指出：鼓励采取政府和社会资本合作模式参与土地整治。在开展农村土地整治工作的过程中，要进一步释放土地整治市场活力，赋予市场更多的话语权，建立起公平合理的价格形成机制。建议尽快建立土地整治市场化、资金投资多元化机制，鼓励和引导民间资本广泛投入农村土地整治，为保耕地、保发展、惠民生、改善农村人居环境、修复自然生态提供资金保障。

二、《指导意见》主要内容

《指导意见》坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真贯彻落实党的十九大精神，强调要坚持统筹规划、宏观管理，多元参与、政府监管，明确权责、合作共赢的原则，按照中发4号文和省委省政府43号文要求，充分发挥市场作用，鼓励引导社会资本依据土地利用总体规划、土地整治规划等相关规划和有关规定，规范有序投资或参与土地整治项目。实现土地整治投入多元化、实施模式多样化、途径多种化，进一步激发活力、增加动力，提升土地整治水平，破解土地整治和高标准农田建设资金不足和耕地占补平衡难题。坚守全省5757万亩耕地保护红线，确保“十三五”期间全省建成1081万亩、力争建成1118万亩至1823万亩的高标准农田，进一步改善农业生产条件，促进生态文明建设。

《指导意见》确定项目实施模式。社会资本参与土地整治的三种模式：一是政府和社会资本合作（PPP）模式。具体实施参照PPP项目管理有关规定。二是委托代建模式。由市、县政府公开择优选定一个专业化管理单位作为“代建人”，由代建人代行项目业主的职能，负责控制土地整治项目的投资、质量和工期，在项目完成移交后收取相应代建管理费。三是先建后补模式。农村集体经济组织、农民合作组织及涉农扶持企业等以行政村为单元实施投资总额在50万元以内的土地整治项目，可以自筹资金、自主实施、先建后补。

《指导意见》厘清项目主体权责。市、县政府根据当地实际，制定政策措施，编制年度计划，负责项目可研、立项、设计及预算审核，组织竣工验收及项目信息报备等工作；依据本行政辖区内土地整治新增耕地平均成本，区分耕地类型、质量状况等，制定差别化的投资回报标准。社会资本合作方负责编制合作项目设计及预算，组织实施土地整治项目。主要原则是改变过去土地整治中“政府出资，全程管理”的模式，明确由政府管两头，加强监管；社会资本负责中间实施环节，提高工程质量。

《指导意见》规范项目运行程序。一是做好项目前期工作。市、县政府依据有关规划和行政辖区自然禀赋，建立项目库、确定实施计划、严格前期审核，把好立项关；二是市、县政府严格按照相关法律法规公开、择优选择合作伙伴；三是强化项目合同管理，明确合作双方权责。依据本行政辖区内土地整治新增耕地平均成本，质量状况等因素，制定差别化的投资回报标准。四是加强项目过程监管，保证项目工程和新增耕地的数量、质量；五是严把项目验收关，市、县政府按照相关规程组织验收，对项目工程质量、数量、等别进行全面认定；六是对项目整体效益开展绩效后评价，作为社会资本方参与土地整治信用等级评价的依据。

三、《指导意见》的有关要求

一是通过土地整治所形成的占补平衡指标的处分主体是市、县政府，由市、县政府根据当地实际用于本行政辖区占补平衡，节余指标可在省域范围内易地交易。省国土资源厅加强调控和调剂，优先保障重点项目。各级政府强化指导与服务意识，防止盲目炒作。

二是各地在开展土地整治过程中，要切实保护生态环境，严禁在自然保护区、重要水源地、25度以上坡地等禁止开发区域开发耕地；严格控制成片未利用地开发，逐步严格限制开发11等以下的耕地；严禁项目合作方以任何形式转包、分包项目；严禁在未征求当地人民群众同意，强行安排土地整治项目。省政府各有关部门要加强监督指导，对各类土地整治项目中弄虚作假，质量低劣的一经发现，严肃问责；惩戒蓄意屯积、炒作耕地占补平衡指标行为。

三是强化政府指导与服务意识。加强部门间协调合作，建立项目联合审核机制，简化和规范操作程序，减少政府管理环节，省政府各有关部门要加强监督指导，建立合理的风险控制机制，建立从业机构考核评价体系，全面提高土地整治效率和服务水平。