《关于印发<加强耕地保护和改进占补平衡工作实施方案>的通知》政策解读

为认真落实《中共中央、国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》（中发[2017]4号,以下简称4号文件）精神，进一步加强山西省耕地保护和改进全省占补平衡工作，根据省领导批示，我厅组织起草并提请省委、省政府印发了《中共山西省委山西省人民政府关于印发<加强耕地保护和改进占补平衡工作实施方案》（晋发〔2017〕43号，以下简称《实施方案》）。

一、《实施方案》出台背景

2016年12月5日，习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第三十次会议发表重要讲话，强调加强耕地保护和改进占补平衡，发表了重要讲话。要坚守土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线，坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度。要坚持耕地数量、质量、生态“三位一体”保护，坚持耕地管控、建设、激励多措并举保护，严格控制建设占用耕地，推进耕地质量建设，健全耕地保护补偿机制。对跨地区补充耕地等重大举措，要严格程序、规范运作。4号文件围绕严格控制建设占用耕地、改进耕地占补平衡管理、推进耕地质量提升和保护、健全耕地保护补偿机制、强化保障措施和监管考核作出了全面部署。今年1月9日，党中央国务院印发了4号文件，1月24日，国务院新闻办公室举行新闻发布会，国土资源部部长姜大明、副部长曹卫星和中央农村工作领导小组办公室副主任韩俊、农业部副部长余欣荣介绍了4号文件的有关情况，并回答记者提问。3月27日，国土资源部、农业部、中央农村工作领导小组办公室联合召开视频会议，传达学习李克强总理重要批示，对当前和今后一个时期学习贯彻落实4号文件精神，加强耕地保护和占补平衡工作作出了安排部署。

二、《实施方案》起草过程

4号文件出台后，我厅根据省委省政府的批示精神，专题学习了文件精神，深入分析了全省耕地保护和占补平衡工作面临的严峻形势：

一是耕地保护意识不强。地方各级党委、政府在耕地保护上存在着认识不统一、旗帜不鲜明、态度不坚决问题，在全社会尚未形成保护耕地的思想氛围，没有形成保护耕地的强大合力。在保护耕地与保障发展上，依然是重保障轻保护，重审批轻监管。

二是耕地保护激励补偿机制欠缺。多年来，我省没有具体政策措施，也没有列出专项奖补资金。

三是违法占用耕地仍然较多。

四是高标准农田建设任务重，资金严重不足。根据国家和省高标准农田建设规划，我省“十三五”要至少建成1081万亩高标准农田，平均每年220万，但建设资金又严重不足。仅国土部门2016年缺口5亿元。2017年财政预算中安排的资金为3亿元，缺口11.55亿元。

五是占优补优难度大。推进城镇化和开发区改革创新不可避免地占用大量耕地甚至是9等以上较高等级耕地，而我省耕地后备资源日益匮乏，林业、河道、湿地等规划区与宜耕后备资源区冲突较大，目前建设项目占用耕地占优补优难已成为全省普遍存在的突出问题。

六是土地规划管控作用不强，各地对土地利用总体规划调整频繁，“规划跟着项目走”，规划的刚性约束力不强。

针对我省存在的突出问题，我们依据4号文精神和国土部、农业部、中农办的要求，在《实施方案》中从加强耕地保护、提升耕地质量、改进占补平衡、强化保障和考核监管等方面提出了措施意见。

《实施方案》起草后，广泛征求了各方意见，形成了初稿。《实施方案》体现了三个特点：一是坚持问题导向，针对我省耕地保护工作中存在的耕地保护意识不强、责任落实不到位，激励机制不健全，高标准农田建设资金不足，耕地占优补优难等突出问题提出了具体对策措施。二是聚集占补平衡难的问题，进一步加强土地规划管控和用途管制、以节约集约用地缓解建设占用耕地压力、严格落实耕地占补平衡责任、拓展补充耕地途径、规范省域内耕地占补平衡指标交易管理、实施耕地质量保护与提升行动。三是坚持务实管用，明确了工作目标和措施，便于组织落实，责任分工明确。

三、《实施方案》主要内容

《实施方案》分五个部分。

第一部分是总体要求。《实施方案》强调，要按照严保严管、节约优先、统筹协调、改革创新的基本原则，牢牢守住全省耕地红线，确保实有耕地数量基本稳定、质量有提升。到2020年，全省耕地保有量不少于5757万亩，永久基本农田保护面积不少于4889万亩，确保“十三五”期间全省建成1081万亩、力争建成1118～1823万亩高标准农田，稳步提高粮食综合生产能力。不断完善耕地保护制度和占补平衡政策体系，促进形成保护更加有力、执行更加顺畅、管理更加高效的耕地保护新格局。

第二部分是加强耕地保护。一是以补定占控规模。加强土地规划管控和用途管控，提出了发挥土地利用总体规划的整体管控作用，探索建立土地用途转用许可制；二是永久基本农田定边界。严格永久基本农田划定和保护，提出了全面完成永久基本农田划定，强化永久基本农田对各类建设布局的约束。三是节约集约促少占。促进以节约集约用地、不占或少占耕地缓解建设占用耕地压力，提出了落实“十三五”时期建设用地总量和全省单位GDP占用建设用地面积下降的目标任务,推动有条件的地区实现建设用地减量化或零增长；四是奖补调动积极性。建立对耕地保护责任主体的补偿机制，按照谁保护、谁受益的原则，加大耕地保护补偿力度。

第三部分是提升耕地质量。在耕地不断减少的情况下，提升耕地质量是保护粮食综合生产能力的关键。《实施方案》从五方面提出了提升耕地质量的措施。一是大规模建设高标准农田，提出了建立政府主导、社会参与的工作机制，以财政资金引导社会资本参与高标准农田建设，确保“十三五”期间全省建成1081万亩，力争建成1118～1823万亩高标准农田；二是实施耕地质量保护与提升行动，提出了全面推进建设占用耕地耕作层剥离再利用，实施提质改造，加强新增耕地后期培肥改良，有效提高耕地产能；三是统筹推进耕地休养生息，提出了推进耕地轮作休耕试点，加大轮作休耕耕地保护和改造力度，多措并举保护提升耕地产能；四是加强耕地质量调查评价与监测，提出了建立健全耕地质量和耕地产能评价制度，完善评价指标体系和评价方法。五是探索多种形式的资金整合模式，采取政府和社会资本合作（PPP）模式、委托代建、特许经营和购买服务等方式，积极吸引社会投资，鼓励和支持专业大户、家庭农场、农民合作社和农业企业等新型经营主体和工商资本投资建设高标准农田。通过建立多元投资市场机制，解决我省高标准农田建设资金不足的矛盾。

第四部分是改进耕地占补平衡管理。占补平衡是保护耕地的牛鼻子，要以破解占补平衡难题为重点，带动耕地保护目标任务全面实现。一是严格落实耕地占补平衡责任，提出了非农建设占用耕地的，建设单位必须依法履行补充耕地义务，占补平衡以县域自行平衡为主、市域内调剂为辅、省级适度统筹为补充；二是拓宽补充耕地途径，统筹实施土地整治、黄土覆盖区治沟造地、高标准农田建设、城乡建设用地增减挂钩、移民搬迁村庄土地复垦、历史遗留工矿废弃地复垦、采煤沉陷区治理等8种途径补充耕地，鼓励采取政府和社会资本合作（PPP）模式、委托代建、购买服务、以奖代补等方式落实补充耕地任务；三是规范省域内补充耕地指标调剂管理，提出了县（市、区）政府无法在本行政辖区内实现耕地占补平衡的，可在市域内相邻的县（市、区）调剂补充，仍无法实现耕地占补平衡的，可在省域内资源条件相似的地区调剂补充，同时完善价格形成机制，制定调剂指导价格；四是严格补充耕地检查验收，提出了要加强对土地整治和高标准农田建设项目的全程管理，规范项目设计，强化项目日常监管和施工监理，严格新增耕地数量和质量的认定；五是探索创新“市场+政府”的占补平衡机制，引导农村集体经济组织、农民和新型农业经营主体、建设单位等，根据土地整治规划投资或参与土地整治项目，新增耕地由县级政府回购后作为占补平衡指标进行有偿交易，收益共享。鼓励建设用地单位自主投资或参与土地整治自行落实占补平衡义务。

第五部分是强化保障措施，严格监管考核。落实责任是关键。一是加强组织领导，建立党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动的共同责任机制，强化部门分工协作和协调沟通；二是严格监督检查，加强耕地保护信息化建设，完善国土资源遥感监测“一张图”和综合监管平台，健全土地执法联动协作机制，严肃查处土地违法违规行为；三是完善责任目标考核制度，层层分解耕地保护任务，落实耕地保护责任目标，完善考核制度和奖惩机制，探索编制土地资源资产负债表。