《全省特色小镇和特色小城镇创建工作实施意见》解读

省发改委牵头起草的《全省特色小镇和特色小城镇创建工作实施意见》（青政办〔2018〕136号，以下简称《实施意见》)已于9月中旬经省政府办公厅印发实施，为便于各级各部门和社会各界理解和贯彻落实《实施意见》，加快推进全省特色小镇发展，现将《实施意见》的出台背景、总体考虑和主要内容等说明如下。

一、制定《实施意见》的背景和依据

党中央、国务院高度重视特色小镇建设工作，习近平总书记、李克强总理先后作出重要批示，认为从浙江和其他一些地方的探索实践看，抓特色小镇建设大有可为。去年以来，国家先后发布了《关于加快美丽特色小（城）镇建设的指导意见》（发改规划〔2016〕2125号）、《关于规范推进特色小镇和特色小城镇建设的若干意见》（发改规划〔2017〕2084号）、《国家发展改革委办公厅关于建立特色小镇和特色小城镇高质量发展机制的通知》（发改办规划〔2018〕1041号）等文件，进一步明确了全国特色小镇发展的方向和重点。省十三次党代会、省委十三届四次全会和今年的政府工作报告都对加快我省特色小镇发展作出了安排部署。根据省政府工作安排，省发改委会同省有关部门及时开展了我省《实施意见》的起草工作。先后两次赴国家发展改革委听取特色小(城)镇建设指导意见，在全面贯彻落实中央精神、国家要求、学习借鉴浙江等省区先进经验和赴西宁、海东、黄南等地专题调研、多轮征求意见等工作的基础上，经反复修改完善，形成了《实施意见》送审稿。经省政府常务会审议通过后正式发布。

二、制定《实施意见》的总体考虑

深入落实省委十三届四次全会精神，深刻把握国家政策，充分衔接我省在新型城镇化建设方面已出台的政策文件，紧紧围绕让“城市生活更美好，乡村生活更富足”，严格按照“一个个规划、一个个建设、建一个成一个”的要求，突出了以下几个方面：

一是特色小镇与特色小城镇同步推进。江浙一带的特色小镇政策原型基础是原有城镇发展到一定程度后，在需要推动优化发展的阶段提出的，具有创新引领和支撑功能的新平台。我省目前城镇基础设施、配套服务、集聚能力等都存在诸多短板，特别是城镇发展的产业支撑还很薄弱，竞争力和可持续发展能力较弱。因此《实施意见》明确提出将城镇建设与特色小镇建设同步推进，统筹规划、统一建设，互为补充、互为支撑；既注重特色小镇这一新平台的打造，也注重具有特色产业支撑的特色小城镇的发展。这是省情实际和发展阶段特征决定的。目前我省特色小(城)镇的规划建设运营需要与所在地城镇建设更为紧密结合起来，提升有限资源的共享水平，防止出现各干一摊，特别是旅游型特色小(城)镇，需要强化景镇一体的规划和配套政策等方面的统筹。同时，经过一轮集中建设，我省美丽城镇已呈现新格局，但仍需围绕主导特色产业，完善和丰富多元产业业态，促进产业跨界融合发展，着力构建小镇大产业，在提升美丽城镇风貌美的基础上，加快提升美丽城镇的产业美。

二是用创建的方式培育特色小(城)镇。我省特色小(城)镇目前发展基础、市场条件等受限，虽然各地区积极性比较高，但实际规划建设运营都还处在起始阶段，有些地区就是在原有旅游景区、特色街区、产业园区基础上简单扣一个特色小镇帽子，小镇规划不统筹、不衔接，生产生活生态空间不融合，人为割裂；小镇建设政府大包大揽债务风险加重；小镇运营体制不科学，政府干预过多影响活力；小镇盈利模式和业态选择模糊、单一等等，都决定了特色小(城)镇建设不宜全面推开，应坚持在统筹好时间空间人间的基础上，按照“一个个规划、一个个建设，建一个成一个”的要求，稳步加以推进。因此，《实施意见》提出以创建形式，在严格创建资格审核的基础上，有重点每年选择若干小镇进行培育，形成经验后逐步加以推广，即避免全面开花影响质量、又能集中资源配置打造精品，还能稳定市场情绪，避免市场冲动型投资热，同时防止部分地区出现的以特色小(城)镇建设为由占地现象。对于创建数量《实施意见》没有明确，应根据实际情况，实事求是、量力而行、控制数量、提高质量，原则上不搞区域平衡、产业平衡、数量要求和政绩考核，防止照抄照搬、盲目发展、一哄而上。

三是科学确定不同区域产业发展方向。我省地域广阔，区域差异较大，特别是产业发展基础和市场条件差异较大，特色小(城)镇规划建设应首先在区域布局上进行统筹考虑，明确方向和重点。因此，《实施意见》提出选择市场条件较优，发展基础较好，发展潜力较大，已形成一定要素聚集效应，产业特色鲜明、服务功能完善、人文气息浓厚、生态环境优美、体制机制灵活、宜居宜业宜游、带动群众增收明显的特色小(城)镇作为创建重点，做精做强主导特色产业，打造具有核心竞争力和可持续发展特征的独特产业生态。在创建的区域上，一方面依据我省人口流动趋势和城镇化空间布局规律，将“祁连—河南线”以东，沿湟水河、沿黄河的区域作为创建特色小(城)镇的重点区域，形成聚集效应，以此从战略上对西宁—海东都市圈建设形成侧翼支撑，推动这一区域新型城镇化提档增速、创新发展和城乡一体化进程。另一方面充分考虑差异性与相似性，合理布局柴达木、环湖、三江源地区特色小(城)镇，特色小镇和特色小城镇共同推进、相互促进，突出试点示范效应，逐步使特色小(城)镇成为这些区域乡村振兴的重要平台，新型城镇化的推进器。

四是建立特色小(城)镇竞争机制和退出机制。调研中我们了解到有些地区特色小(城)镇建设资金筹措方案不完善，盲目大干快上；很多地方只顾特色小(城)镇规划建设，忽视产业业态的科学论证和可靠运营及盈利计划。为避免各地区只管前期命名、不顾后期发展，推动特色小(城)镇可持续发展，一方面引入创建竞争机制。对特色小(城)镇建设较好的县区加大财政转移支付力度。特色小(城)镇通过创建验收命名的，省级财政根据实际情况予以奖补。另一方面提出特色小(城)镇的退出机制。建立初审、复审、联审的特色小(城)镇创建资格审核机制和年度考核评估、验收评估、第三方评估等多层次的评估考核体系，从审核和考核两个层面保证特色小(城)镇创建质量，对基础条件不足、创建不达标、目标任务未完成的小镇及时清退创建队伍，实现特色小(城)镇创建的优胜劣汰。在创建审核上，明确不仅要看基础评估未来潜力，还要看模式是否科学可行，比如建设模式、运营模式、盈利模式等。对于没有产业发展基础，投资主体不明确，政府大包大揽增加债务风险，缺乏可靠运营及盈利计划的不予创建。

五是以生态文明理念推进特色小(城)镇建设。从调研情况看，目前我省小城镇的生态环境短板依然存在，宜居宜业水平亟待提升，特别是生态生产生活“三生”融合发展水平还比较低。因此，《实施意见》提出，特色小(城)镇规划建设必须严守生态保护红线，严禁以特色小(城)镇建设名义挖山填湖、破坏山水田园等自然生态，严格保护自然保护区、文化自然遗产、风景名胜区、森林公园和地质公园等区域，严把特色小(城)镇产业准入关，严格划定特色小镇边界；同时，围绕“三生融合发展”，提出留存原住居民生活空间，营造宜居宜业环境，传承小镇传统文化和建筑特色，将美丽资源转化为“美丽经济”。特别是与相关部门沟通衔接后，明确了所有申报创建的特色小镇应按3A级以上景区标准规划，旅游产业类特色小镇应按4A级以上景区标准规划。

六是按照市场化的办法推进特色小(城)镇建设。目前，我省个别地区在特色小(城)镇建设中存在地方政府大包大揽、盲目求大，投资主体不明确，资金来源不落实，政府对小镇运营干预过多等问题。《实施意见》明确提出，要坚持企业主体、政府引导、市场化运作的模式，创新建设模式、管理方式和服务手段，鼓励大中型企业独立或牵头打造特色小(城)镇，充分激发市场主体参与特色小(城)镇创建的积极性，推动多元化主体共建共享，厘清政府与市场边界，发挥政府制定规划政策、搭建发展平台等作用，推动特色小(城)镇建设的高效运营和可持续发展。

三、制定《实施意见》的内容和举措

《实施意见》分为总体要求、创建区域及方向、创建程序、重点任务、保障措施等5大板块。

第一部分创建特色小(城)镇的总体要求。第二部分特色小(城) 镇的创建区域及方向，明确了沿湟水河地区、沿黄河地区、环湖地区、柴达木地区、三江源地区特色小(城)镇发展方向。第三部分特色小(城)镇的创建程序，包括自愿申报、审核确定、年度评估、验收命名、动态调整等环节。第四部分特色小(城)镇的重点任务，共8项。一是因地制宜施策，探索城镇发展新路径；二是遵循城镇化规律，合理控制特色小镇规模；三是注重顶层设计，强化规划引领作用；四是打造鲜明特色，做大做强主导产业；五是立足以人为本，有效推进“三生融合”；六是坚持市场主导，厘清政府与市场边界；七是加强风险管控，严防政府债务风险；八是坚持生态优先，严守生态保护红线。第五部分特色小(城)镇创建工作的保障措施，从体制机制、金融、财税、土地、人才、基础设施建设等方面提出了6条保障措施。一是建立统筹协调机制，着力构建“制”度保障；二是强化多元融资支持，着力实现“钱”的多元；三是加强财政税收支持，着力实现“财”的支撑；四是保障小镇用地供给，着力满足“地”的需求；五是强化人才保障，着力补足“人”的短板。六是加强基础设施支撑，着力完善“城”的功能。