美国加里弗尼亚州预算编制情况
一、预算编制程序
加州的财政年度从每年的7月1日到第二年的6月30日，预算的编制时间从前一年的7月开始，到第二年的6月底结束。
（一）7月—9月
政府各部门根据州长预算办公室(The Budget Office)发布的下一财政年度财政政策取向及经济发展目标编制明细的项目用款计划、资金投向要求，提交州财政厅（Department of Finance）审议、考虑。期间，州长召集各有关部门商议，根据轻重缓急、权衡、斟酌哪些问题需要由州政府优先考虑，据此确定下一财政年度政府的预算政策。预算政策一般包括三方面的内容：一是预算年度的收入形势。收入预计是支出预算的前提，各部门通过了解、
分析政府的收入预计情况，匡算出有多少财政资源可用于本部门，从而更合理地编制预算，提出更为可行的预算申请。二是项目的支出取向。项目的支出取向是依据政府下一财政年度的工作重点确定的，各部门依此确定项目，编制预算申请。三是预算编制规定。预算编制规定是关于各部门如何申请预算的详细的指导性意见，包括预算表格的式样、填报要求等较为具体的内容。一般在每年8月份，预算政策及预算编制规定正式确定，并通知各部门，作为下一财政年度提出预算申请的指南。各部门接到通知后，即开始准备本部门的预算申请，编制经常性预算和资本性预算。部门的预算必须反映该部门为解决当前州所面临的主要问题而对项目进行的调整，如项目增减、目标改变等等。同时，还要对资金的投入产出情况进行
分析。在编制预算过程中，各部门都要运用州政府或各自的信息处理系统，提取会计、预算、人事、工资、政府采购等方面的历史数据和相关资料。各部门的预算由该部门主管负责，预算申请要经部门主管的审查同意后方可报送预算管理部门，报送时间一般是10月份。
（二）10月—次年1月
预算管理部门收到各部门报来的预算申请后开始系统地审核部门预算。主要侧重于考察各部门的预算申请是否与既定的预算政策相一致，预算内容是否完整、准确，项目投入产出的绩效如何，项目的增减变化情况等等。此外，不少州还有专门软件对项目进行
分析、论证、排序。在确定州政府预算草案前（一般在12月初），州长要和议会沟通，向议会报告预算编制概况和存在的主要问题，包括预算项目的增减变动，对财政收入、法定支出、债务支出的预测等等。这使得议会有机会在预算草案形成之前提出意见。另外，由于各部门预算申请的汇总数一般都大于预计的可用总财力，州长和预算部门负责人还要在适当的时候召开由部分或所有部门参加的预算联席会议，对预算进行最后的审核。经过反复筛选、权衡，确定有哪些新增项目或调整项目需要优先考虑，进入当年预算，确保预算收支平衡。州长根据州财政厅提交的年度预算建议，做出最终的预算动议，一式两份，分别提交议会的参、众两院讨论。一般而言，州财政厅编制预算时是坚持量入为出，收支平衡的，因为尽管加州法律并未要求议会必须通过平衡预算，但要求州长必须向议会提交平衡预算或为赤字预算提供收入来源。当年度预算收支有较大差额时，如果收大于支，州政府有权通过减税等方式减轻纳税人的负担；如果支大于收，州财政厅必须压缩支出以确保收支平衡，否则就必须建议通过增税或发行公债来弥补收支缺口。在支大于收的情况下，增税一般会遭到纳税人和选民的反对，因此很少采用。至于州公债的发售则取决于州选民的意愿。选民对公债的认购取决于发售者所能提供的利率。在公债发售过程中联邦政府通过豁免联邦所得税协助发债，这使得州和地方政府可以较低利率借债。现实中，州一级财政受借款能力的限制，其提交给州长的预算始终是收支平衡的。
（三）1月—2月
议会的审议、
分析机构就预算动议做出详尽的
分析报告，主要包括项目实施的背景、宏观经济
规划及审核建议、结论等。这些将成为以后两院听证会讨论的议题。议会的审议、
分析机构称为议会
分析办公室（The Legislative Analyst’s Office,简称LAO），主要负责
分析、评价州长预算(Governor’s Budget)，写出
分析报告，提交议会审议。
（四）3月—4月
预算动议按项目分类被送至参、众两院各自预算委员会的小组委员会(Subcommittee)讨论。两院的预算委员会的小组委员会讨论的方式主要是举行预算听证会(budget hearing)。预算听证会从3月初开始，持续数月，向公众开放，这是公众介入预算过程的最好机会。听证会上，公民和利益群体（interest group）可就已列入预算的项目发表支持、增加或删减的意见，也可通过打电话、写信、约见、发电子邮件等形式接触、联系议员及州长，表达自己的意愿、偏好。同时，州的各职能部门、财政厅及议会的
分析办公室也会出席听证会，向预算委员会的小组委员会提出建议。可以说绝大多数对预算动议的修改产生于该小组委员会的听证会。听证会结束后，参、众两院的预算委员会的小组委员会投票表决，并将结果报送总预算委员会，总预算委员会可接受也可修改预算动议，并报送参、众两院的全体成员。
（五）5月—6月
参、众两院的预算委员会分别讨论、投票表决总预算委员会的报告，发布预算修定案，形成各自的预算动议。参、众两院各自关于预算动议的分歧会通过预算协商委员会解决。此预算协商委员会由参、众两院各派三名阁员组成。经过协商，参、众两院取得一致意见后，由预算协商委员会提交一份正式的预算动议给两院投票表决。在参、众两院，均需有三分之二人数赞成，方可通过，形成预算拨款法案，提交州长。预算拨款法案一般由多个法案构成，可以分为两类，一类是一般拨款法案（一个），该法案是涵盖行政、立法、司法以及债务等方面的预算；一类是专门拨款法案（多个），是涉及各类专项方面的预算。
（六）6月
州长接到预算拨款法案后，以12个工作日为限，予以签署。预算拨款法案一经签署，即具有法律效力，立即由州各职能部门付诸实施。在签署环节，州长有 “蓝笔”(blue pencil)否决权(veto)：州长有权减少或删除任何他认为过分的或不必要的、即使已由议会参、众两院讨论通过的、列入预算的项目。为防止州长滥施权力，对于州长的“蓝笔否决权”，议会同样可施加影响。即：如果获得参、众两院三分之二席位的赞成票，就可推翻州长的“兰笔”否决项目。一般来说，这种情形很少发生。
至此，本财政年度预算编制过程结束，随即进入下一财政年度的预算编制。
对比加州和我国的预算编制的程序，有以下差别：
1．预算编制周期不同
美国标准的预算编制时间是一年，而参与预算编制的各职能部门甚至更早就开始着手本部门的项目计划。我国现在推行的标准周期预算，预算编制时间是从上年的3—12月份，约有9个月的时间，比美国还少3个月。我国的《预算法》规定，省级财政部门应在本级人代会召开1个月以前，向人大常委会提交预算草案的主要内容，而美国是在6个月以前提供。由此决定了目前我国人大对预算的审查时间是1个月，而美国是6个月。
2．预算编制的主体不同
目前，我国推行部门预算，各职能部门、各级人大虽有不同程度的参与，但财政部门仍是预算编制的主体，负责根据全年的财税政策取向、收支规模、各部门的资金需求等因素分配新一财政年度可使用的财政资源，通过两上两下的程序，完成预算编制过程，形成政府预算。
美国则完全不同。财政部门更多的是负责预算编制的技术性环节，资金的分配经由州长平衡后，由议会举行听证会，各部门、公众积极参与，最终由议会（或州长）决定财政资源的分配。在整个预算编制过程中，各部门、公众均可充分表达其意愿、偏好，最后由议会投票表决。因此，美国预算编制的主体可以说是多元的，包括财政部门、各职能部门、公众、议会、州长等等，多方参与，共同对政府预算的编制施加影响。与我国相比，美国各职能部门、公众、议会更为主动。
3．社会各界对预算的介入程度不同
如上所述，美国各职能部门、公众、学区、商业利益群体等在议会预算委员会的小组委员会举行预算听证会期间，都可充分发表对州长预算及本部门经费安排的意见，争取州长及议员们的支持，以增加本部门的预算开支。预算编制及审议的全过程时间跨度较长，可充分讨论、协商与论证；州财政厅或各职能部门代表州长的预算编制一方出席预算听证会，游说议员争取资金和项目支持。从这个意义上说，各职能部门、利益群体不是向政府要钱，不是争取政府支持，而是向全体纳税人要钱，向议会寻求支持。在预算概念上，美国更多体现的是公共财政的方向，政府职能的含义比较狭窄，只包括政府行政机关本身，而其他如教育、医疗、环保等部门并不涵盖在政府职能之中。相比之下，我国社会各阶层、公众等对预算的介入程度要远比美国低。因此，我们的预算可看作是政府预算，美国的预算可看作是公众预算，这也是两国在预算理念上的差异。
二、介入预算编制过程的预算单位及其职责
介入预算编制过程的预算单位包括健康及人类服务、教育、交通、地方政府、资源、环境、雇员协会等部门。预算单位与州政府、议会的高层管理人员合作，承担以下职责：
（一）支持州预算的准备、编制及执行。预算单位如同州长的职业雇员，必须熟悉政府的政策、议会关注的热点及相关项目的目标、要求。
（二） 编制州长预算，并于每年1月10前提交议会。
（三）在预算编制过程中，通过
分析各部门提交的预算申请，帮助决策者协调项目与有限财力之间的矛盾。
（四） 代表州长预算编制一方出席议会的预算听证会。
（五）对议会通过的预算动议提出推荐性意见。
从加州参与预算编制的部门划分上可看出，州政府在预算编制上与其他部门几乎是平行的，即政府部门是指纯粹的行政机关，并不涵盖作为教育、健康等事业的职能部门，政府部门只编制政府的预算，其他使用财政资源的部门编制本部门的预算，共同对州长负责，提交预算供议会审议。在我国，财政预算是指政府的预算，所有预算部门必须在政府（具体由财政部门）的管理下，对政府负责，再由财政部门代表政府将预算提交人大审议。这种不同也决定了预算编制程序的不同和各预算部门对预算介入的程度不同。
加州的这种机构划分方式以及预算的编制方式向公众显示了这样一条信息，政府财政资源主要运用在两个方面，一个是维持政府机关运转，这是管理社会的运行成本，一个是用于为公众提供公共产品。对于财政预算来说，用于维持政府机关运转的成本越低，说明政府的运作效率越高，资金利用效率越高，纳税人负担越轻；对于提供公共产品来说，用于提供公共产品的财政资源越多，说明财政资源的利用结构越合理，公众所得到的社会福利越多。在这种比较清晰透明的预算划分下，如果政府的运作成本高而社会福利水平低则会受到纳税人的质疑，选民将对政府投不信任票，其结果必然是执政政府的更替。
三、各预算单位如何使本部门的预算顺利通过
（一）在预算提交前
1．形成预算提案
各预算单位要搜集有关提案的背景资料，按轻重缓急排队，并准备以下问题：提案可能引起什么争论？为什么议员们、州长应支持你的要求？可能引起什么政策性争议、政治性争论？
2．确定想达到的具体目标
即要寻求什么样的结果？比如对于已列入预算的项目，如果认为应有更多的资金投入，就应测算出相应的资金数额；再如，对于已列入预算的项目，是否需要增加或减少资金投入？是否需要增加新的预算项目等等。
3．思考在议会讨论过程中应采取的策略
对于法律未明确的支出项目（如设立一个新的州运作项目以取代某一联邦运作项目），如果想得到资金支持，就必须通过议会程序立法，尽快将其列入预算。
4．提前与有关方面联系、合作
预算准备过程开始于州长预算提交前一年的夏、秋时节。届时，州财政厅及州长办公室的工作人员会与整个加州有项目要求的利益群体保持密切的联系。各预算部门（单位）可直接与州财政厅、州长办公室接触，争取将有关项目在一开始就列入州长建议预算，避免在预算讨论的过程中以增加或修订的方式提出项目要求。很明显，这是最快捷的方式。
（二）在预算听证会（budget hearings）前
1．熟悉预算文件
州长预算于1月10日前提交议会。各预算单位应仔细阅读州长预算(the Governor’s Budget)、州长预算摘要(the Budget Summary)、预算议案(the Budget Bill)，从中找出与本部门的提案相关的内容。2月，各预算单位应查阅议会
分析家对预算的
分析，寻找与本部门提案相关的内容。议会
分析家办公室会向议会推荐具体的预算项目,其下属的预算委员会据此确定预算听证会的大致议程。
2．关注整个预算形势
小议案往往会受到大议案的冲击，因此各预算单位应时刻关注整个预算形势。
3．寻找议案的发起人及支持者
各预算单位应在议会寻找本部门的支持者，陈述项目的有关情况，说服其作为自己的代言人向议会提交项目议案。一旦整个讨论过程开始，投票及其他有关预算的议程会进行得非常迅速，即使对重大议案的讨论，有时也会出乎预料的简洁，特别是在议员们事先不熟悉议案内容的情况下。因此，在某种程度上，让议员们尽可能早地熟悉、了解自己的议案，获得先入为主的印象非常重要。
（三）在预算听证会期间
1．让提案进入预算听证会议程
最早也是最详尽地对提案的审查开始于两院的预算听证会。由两院各自的财政委员会将预算按项目涉及的领域分类，提交相应的委员会听证，听证会从3月持续到5月。这是各部门提出预算项目的最好机会。在预算听证会以后，一般来说，很难增加预算提案。
听证会的议程由审定委员会的顾问确定（在加州议会，审定委员会的职业雇员被称为顾问，特指主席的顾问）。顾问通常会关注议会
分析家办公室提交的议案、审定委员会主席及其他成员感兴趣的议案、发起人提出的旨在引起重视的议案等等。如前所述，许多项目会不经讨论即获通过，除非有人反对。因此，预算部门的首要任务是确保本部门的议案进入预算听证会议程。各部门可以接触诸如审定委员会的成员（从主席开始）、在议会的代言人或审定委员会的顾问等等。特别是审定委员会顾问，其负责拟定、推荐进入预算听证会提案，裁定有争议的提案，他是使各部门的提案进入预算听证会的关键人物。
2．与审定委员会的成员联系
在项目议案进入听证程序的前一周或两周，各预算单位通过约见、写信或打电话的方式与审定委员会的成员联系以引起重视。此外，审定委员会成员也会关注某一领域专家的意见或在某一特定领域负有重大责任的关键人物的意见，如郡的长官或学校的校长等等。
3．为预算听证会做准备
审定委员会的听证会是公众介入预算的唯一机会。因此，公众如有兴趣，则需要提前查阅每一审定委员会的审定原则,准备多份书面文本(提案)提交议会。
4．与两院合作
由于参、众两院审定委员会的议程会时有变化，讨论的焦点也会有所不同。各预算部门需要同时敦促两院讨论本部门的提案。
5．追踪五月修订
4月，所有的税收收入会汇总出来，5月底，州财政厅将公布最新的收入与支出预计情况以及与此相关的州长政策取向的变化，称为“五月修订”（May Revise）。如果州财政形势有重大改变，审定委员会也会相应调整其政策倾向。在预算盘子较紧的年份，追加用款计划的申请会延迟到五月修订以后提出。届时，审定委员会将知道有多少钱可以支配。
6．熟知预算
在大多数年份，政策制定者经常面临可支配财力与支出扩张之间的矛盾。在此情况下，要求增加某一项目就必须同时削减另一项目。因此，各预算单位会很自然地想到事先选定某一认为应被削减的项目，相应提出另一应该增加的项目。此外，为项目找到资金来源，如联邦补助、课征某种费等等，也会有助于项目提案的通过。
审定委员会审定通过后，将结果报送预算委员会。预算委员会对议案的讨论往往非常迅速，且很少有争议。
（四）在议会投票过程中
第一轮的议会投票是参、众两院对预算议案争论、表决的第一个环节。由于整个过程很复杂，通常只有少数有争议的项目会被提出来讨论。如果某部门的提案很有争议或者有可能引起争议，该部门可通过争取议员理解或借助媒体的导向来争取主动。
（五）争取议会领导集团的支持
要使本部门的提案获得议会通过，争取议会领导集团的支持是最基本的，他们可说服或影响其成员（议员）的投票意向。议会领导集团也称为“五巨头”(The Big Five)（即州长Governor、参议院议长President Pro Tempore of the Senate、众议院议长the Speaker of the State Assembly、参议院少数派首脑及众议院少数派首脑the Senate Minority Leader and the Assembly Minority Leader）。“五巨头”之间会协商有重大争议、阻碍整个预算获得通过的议案。“五巨头”达成共识后，将具体意见通知协商委员会。这种协商、对话一般开始于“五月修订”后议会的第一轮投票过程。在上个世纪九十年代，许多棘手的、政治性的预算议案往往通过“五巨头”之间的协商解决。“五巨头”机制使州长（通常在议会无投票权）得以参与议会对议案的讨论、辩论过程。
（六）在联合预算协商委员会
当预算议案通过参、众两院的第一轮投票后，将被提交到联合预算协商委员会（由参、众两院各派两名多数派成员、一名少数派成员组成）讨论。
鉴于联合预算协商委员会不进行公众举证，议员对部门的支持就显得尤为重要。议员会去联合预算协商委员会，关注某些特定的预算议案。在听证会的前一周，议员们要填列对预算项目的倾向性意见。如果某部门的预算项目没有包括在参、众两院的预算中或该部门的议案在参、众两院有分歧，该部门可要求其代言人（议员）去联合预算协商委员会争取。
（七）预算追踪议案的表决
一旦“五巨头”协商完预算，且预算议案被提交议会进行最终投票表决，一系列与预算相关的追踪议案将被提交议会投票。通常，为了与预算议案的提交、讨论、通过保持同步，此过程往往进展得很快，一些繁文缛节会被省略。
（八）在议会最终的投票阶段
通常大的议案如减税或增加教育基金等到此算是告一段落，各部门不可能施加更大的影响。因为这一阶段的决策主要由议会领导集团做出。
（九）游说州长签署议案
一旦两院就预算达成一致意见后，将提交州长签署。从预算送达之日起，以12个工作日为限，州长签署预算。州长有权行使“蓝笔否决权”来否决预算中的任何项目，议会可以参、众两院三分之二投票通过来推翻任何蓝笔删减、否决条款。通常，这种情形很少发生。州长一旦签署预算，则立即生效，且具有法律效力。
从加州各预算部门争取预算议案获得议会通过的全过程来看，议会的作用是非常关键的。在这种全民预算、公众预算的理念下，各部门增加开支的预算首先必须争取作为选民代表的议员们的支持。议员们关注每个部门的增支需求，各部门对此必须做充分的准备，以参加整个议会的博弈过程。如提案可能引起什么争论？为什么议员们、州长应支持你的要求？可能引起什么政策性争议、政治性争论等等。与此相比，我们各部门的预算增支需求主要是寻求财政部门的支持，寻求政府的支持。一般来讲，只要政府、财政部门同意的经费开支，人代会期间均可较顺利地通过。不过，从长期来看，随着部门预算的早编细编，各部门的正常经费开支水平将逐步细化和透明化，额外的增支需求将越来越困难。
