吉林省综合防灾减灾规划(2016-2020年)

为贯彻落实中共中央、国务院 “十三五 ”时期关于加强综合防灾减灾救灾工作的决策部署,进一步提高全省综合防灾减灾能力建设,最大程度保障人民群众生命财产安全,实现经济社会全面协调可持续发展,依据《国务院办公厅关于印发国家综合防灾减灾规划(2016-2020年)的通知》(国办发〔2016〕104号)、《吉林省人民政府关于印发吉林省国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要的通知》(吉政发〔2016〕12号)以及相关法律法规,制定本规划。

一、现状与形势

(一)“十二五 ”时期防灾减灾救灾工作成效。

“十二五 ”时期是我省自然灾害较为严重的时期之一,特别是2012年超强台风灾害、罕见玉米粘虫灾害,2013年特大山洪灾害和入冬后松原前郭、乾安5.8级地震灾害以及2014—2015年连续两年的全省性干旱灾情,严重影响了我省经济社会发展和人民群众生命财产安全。2011—2015年,全省因灾死亡失踪26人,受灾人口2760.6万人次、紧急转移受灾群众36.9万人次,因灾倒损民房43.7万间、农作物受灾面积6978.8千公顷、因灾绝收面积1004.2千公顷,直接经济损失达486.1亿元。面对严峻的灾害形势,在省委、省政府的正确领导和国家减灾委的大力支持下,省减灾委及各成员单位密切配合、协同联动、履职尽责,高效有序应对了一系列重大自然灾害,综合防灾减灾工作取得了显著成效。

1.防灾减灾管理体制机制不断完善。“十二五 ”期间,全省所有市(州)、县(市)都成立了本级减灾委员会,已基本形成党委政府统一领导、部门协同配合、分级分类管理、社会广泛参与的防灾减灾组织体系。组建了省减灾委专家委员会,完善灾情信息沟通、会商评估和发布机制,实现了信息共享。省减灾委各成员单位加强专业应急救援队伍和抢险救援应急机制建设,建立省、市、县、乡、村五级灾害信息员队伍1.9万人,注册气象信息员1.9231万人。建立健全自然灾害应急救助资金分级负担和拨付机制,建立了省级救灾物资分区域联储代储和紧急运输机制,提高了应急物资保障能力。坚持依法行政,制定出台了相关法规规章和政策制度,推动防灾减灾工作标准化、规范化、法制化。研究制定了《吉林省气象灾害防御条例》《吉林省气象灾害预警信息发布与传播管理若干规定》《吉林省防雷减灾管理办法》《吉林省山洪灾害防治县级非工程措施项目建设管理办法》《吉林省地震应急工作检查管理办法》《吉林省因灾倒塌损坏房屋核查评估办法》《吉林省救灾储备物资管理办法》等规章制度,编制完善了自然灾害救助、气象、地震、城市供气供水等应急预案,为防灾减灾工作提供制度保障。

2.自然灾害监测预警和防御能力不断提升。五年来,省减灾委各成员单位持续加强监测预警体系建设,着力提高监测预警预报能力。省民政厅建立了汛期24小时救灾应急值守制度,共处理各地报送灾情信息15000多条,向各地发出灾害预警信息5000多条,向国家减灾委和省委、省政府上报灾情信息简报376期,创建 “全国综合减灾示范社区”211个,“全省综合减灾示范社区 ”300个。水利、气象、地震、卫生计生、环保、林业等部门大力加强监测预警能力建设,共建立水文山洪监测点9596个、气象观测站点1457个、地震监测台站63个、卫生事件报告机构1474个、水质和空气监测站78个、林业测报点168个。

3.自然灾害工程防御能力稳步提高。省减灾委各成员单位积极推动综合防灾减灾 “十二五 ”规划贯彻落实,加强防灾减灾基础设施建设,提升综合防灾减灾能力。五年筹资616亿元开展老龙口水利枢纽、哈达山水利枢纽、引嫩入白供水、大安灌区等水利工程建设,除险加固病险水库827座,筹资96.7亿元实施中小学安全工程建设项目6294个,农村危房改造34.4万户,极大地提升了工程防御能力。安排3500万元支持白山、通化、延边3个省级救灾物资区域性代储库存的救灾物资储备库项目建设,采购、储备了5000万元的应急救灾物资,为18个县配备救灾车辆,切实提升了救灾备灾能力。

4.防灾减灾科技支撑能力逐步增强。省减灾委各有关成员单位不断加大防灾减灾技术开发力度,加快科技成果转化和推广应用步伐。防汛抗旱、气象、地震、地质灾害等灾害监测预警和应急处置技术取得新突破,重大自然灾害损失综合评估研究取得明显进展,科技成果集成转化水平不断提高。积极开展吉林省地理国情监测工程、北斗综合减灾示范工程和吉林一号卫星遥感观测项目,推动省级自然灾害应急救助指挥信息化建设,提高自然灾害应急指挥科技水平和应急处置能力。积极开展地震大地测量、预警实验,自主研发气象综合自动监测服务系统,在自然灾害预测预警中发挥了重要支撑作用。

(二)“十三五 ”时期防灾减灾救灾工作形势。

“十三五 ”时期是我省全面提升防灾减灾救灾能力的关键时期,防灾减灾救灾工作将面临诸多新形势、新任务和新挑战。

1.灾情形势复杂多变。受全球气候变化等自然和经济社会因素耦合影响,我省自然灾害风险将进一步加大,自然灾害及次生衍生灾害的突发性、异常性和复杂性有所增加。

2.防灾减灾救灾基础依然薄弱。重救灾轻减灾思想还比较普遍,基层抵御灾害能力仍然薄弱,边远山区、贫困地区因灾致贫、返贫等问题尤为突出。防灾减灾救灾体制机制与经济社会发展仍不完全适应,应对自然灾害的综合性立法及相关规定滞后,能力建设存在短板,社会力量和市场机制作用尚未得到充分发挥,宣传教育还有待深入。

3.经济社会发展提出了更高要求。经济社会的高速发展,要求加快推进防灾减灾救灾体制机制改革,构建与经济社会发展相适应的防灾减灾救灾体系。

二、指导思想、基本原则和规划目标

(一)指导思想。

全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神及省十一次党代会精神,认真落实党中央、国务院和省委、省政府关于防灾减灾救灾的各项决策部署,坚持以防为主、防抗救相结合,常态减灾与非常态救灾相统一,推动防灾减灾救灾工作从注重灾后救助到注重灾前防御转变、从应对单一灾种向综合减灾转变、从减少灾害损失向减轻灾害风险转变,着力构建与经济社会发展新阶段相适应的防灾减灾救灾体制机制,全面提高全社会抵御自然灾害的综合防范能力,切实维护人民群众生命财产安全,为全面建成小康社会提供坚实保障。

(二)基本原则。

以人为本,协调发展。坚持以人为本,把保护人民群众生命财产安全和保障受灾人员基本生活作为防灾减灾的出发点和落脚点,遵循自然规律、经济规律、社会规律,通过减轻灾害风险促进经济社会可持续发展。

预防为主,综合减灾。加强自然灾害监测预警、风险评估、工程防御、宣传教育等预防工作,坚持防灾、抗灾和救灾相结合,统筹推进灾害管理各方面、各环节工作。

依法应对,依靠科技。坚持法治思维,严格在法律框架内开展工作,提高防灾减灾救灾工作规范化、制度化和法治化水平,有效提高防灾减灾工作的科技支撑能力和水平。

政府主导,社会参与。坚持各级政府在防灾减灾工作中的主导地位,充分发挥社会力量和市场机制的重要作用,强化政府与社会协同配合,形成防灾减灾救灾合力。

(三)规划目标。

1.提高减灾能力。将防灾减灾工作纳入全省国民经济和社会发展总体规划,并制定实施本级综合防灾减灾规划。进一步健全防灾减灾救灾体制机制,完善自然灾害应急预案体系。充分发挥新媒体和应急广播在防灾减灾中的作用,提高自然灾害预警信息发布的准确性、时效性和社会公众覆盖率。建成省、市、县、乡四级救灾物资储备体系,完善自然灾害救助项目和救助内容,确保自然灾害发生12小时之内受灾人员基本生活得到有效救助。创建500个 “全国综合减灾示范社区 ”,每个城乡基层社区至少有1名灾害信息员。防灾减灾知识社会公众普及率显著提高,实现在校学生全面普及,防灾减灾科技和教育水平明显提升。

2.减少灾害损失。年均因灾直接经济损失占地区生产总值的比例控制在1.3%以内,年均每百万人口因灾死亡率控制在1.3以内。减少自然灾害对重要基础设施的损坏,减少自然灾害造成的基本公共服务的中断。自然灾害对经济社会和生态环境的影响进一步降低。

三、主要任务

(一)健全防灾减灾救灾体制机制。

坚持 “政府统一领导、减灾委综合协调、部门分工协作、地方分级负责 ”的灾害管理体制,加强各级减灾委员会及其办公室统筹规划和综合协调职能。建立自然灾害监测预警预报和群防群测机制,完善各级减灾委员会成员单位灾情会商和信息共享机制。建立军地协同联动、救援力量调配、物资储运调配等应急联动机制。建立灾后救助、灾害损失评估、恢复重建规划编制与实施等长效机制。完善防灾减灾基础设施建设、基本生活保障、物资装备储备等方面的财政投入机制,健全恢复重建资金筹措和应急征用补偿等机制。

(二)加强灾害监测预报预警和风险防范能力建设。

加强气象、水文、山洪、地震、地质、测绘地理信息、海洋、农业、林业、草原等灾害监测系统建设,提高地面站网监测密度和精度。整合已有的气象、地震、水文、山洪、测绘地理信息、农作物病虫害等方面灾害预警监测系统,充分发挥信息共享、协调协作等方面的积极作用,加强多灾种和灾害链综合监测,提高自然灾害早期识别能力,显著提高灾害预警信息发布的准确性、时效性和社会公众覆盖率。

开展应急地理信息资源储备,收集整理自然灾害、突发事件高发易发区域的地理信息资源,加强部门合作和资源共享,建设应急测绘地理信息资源储备信息库、资料库,加强监测预警能力建设,提升应急指挥决策的科学性和预见性。

开展自然灾害综合风险和减灾能力调查,建立自然灾害风险数据库和自然灾害综合风险调查评估技术系统。建设全省自然灾害应急救助指挥系统,形成向上联通中央,横向联通减灾委成员单位,向下覆盖市、县、乡镇的灾害信息管理与服务网络。编制省、市及灾害频发易发区县级行政单元自然灾害风险图和自然灾害综合区划图,建立风险信息更新、分析评估和产品服务机制。

(三)加强灾害工程防御能力建设。

加强防汛抗旱、防震抗震、防寒抗冻、防风防雹、卫生防疫、森林防火、病虫害防治、野生动物疫病疫源防控等防灾减灾基础工程建设,提高自然灾害工程防御能力。突出重点区域、重点目标,严格执行城乡建筑物的灾害防御标准,加强中小河流治理和病险水库除险加固、山洪地质灾害防治、易灾地区生态环境综合治理,加快实施自然灾害隐患点重点治理和居民搬迁避让。

(四)加强灾害应急处置和灾后恢复重建能力建设。

建立完善自然灾害应急救助快速反应体制机制,规范灾害救助管理职能和工作程序。加强应急通信、应急测绘无人机、专用车辆、网络办公、救灾装备和应急广播系统等应急救助技术装备建设。加快发展灾害评估、专业救援、应急救助等专业队伍,推动建立军民结合的应急救援队伍体系,提高应急救援保障能力。加强救灾物资应急保障能力建设,以行政区划为基本单元,结合自然灾害区划,加快推进全省救灾物资储备体系建设进程。

建立健全省委、省政府统一领导,市、县具体负责,灾区群众互助自救,社会力量有序参与的重特大自然灾害灾后恢复重建机制。统筹做好恢复重建需求评估、重建规划、技术保障、政策支持等工作,坚持科学重建、民生优先,将城乡居民住房恢复重建摆在突出和优先位置。大力推广绿色建筑标准和节能节材环保技术,加大恢复重建住房质量监督和监管力度。加快恢复完善公共服务体系,有效提升灾后恢复重建能力和水平。

(五)加强防灾减灾科技支撑能力建设。

统筹协调各部门、各方面科技资源和力量,充分发挥减灾委专家委员会等专家学者的决策咨询作用,完善专家咨询制度,建立科技支撑防灾减灾救灾工作模式和长效机制。加强气象、地震等常见自然灾害及灾害链孕育、发生、演变、时空分布等基础理论和致灾机理的研究,推进卫星、遥感、大数据、物联网、云计算、地理信息、移动通信等新理念新技术新方法的应用,为防御重特大自然灾害和开展救助工作提供科技支撑。加大各级政府对防灾减灾的科技资金投入,加强防灾减灾新材料和新装备的研发与推广应用,启动以数字化、信息化等现代科技手段为支撑的吉林省自然灾害应急救助信息平台和指挥决策系统工程研究与建设。

(六)加强城乡基层防灾减灾能力建设。

以推进 “省级综合减灾示范社区”“国家综合减灾示范社区”创建为契机,开展社区灾害风险识别与评估,编制社区灾害风险图,新建或改扩建社区应急避难场所,加强社区灾害应急预案编制和演练。加强社区救灾应急物资储备和志愿者队伍建设。特别要加大对自然灾害严重地区基层防灾减灾能力建设的支持力度。推动制定家庭防灾减灾与应急物资储备指南或标准,鼓励和支持以家庭为单元储备灾害应急物品,提升家庭和邻里自救互救能力。

将防灾减灾培训纳入各级党校和行政学院基层干部培训体系,提高基层领导干部综合防灾减灾业务能力和决策水平,加强基层灾害信息员业务培训。

(七)加强防灾减灾社会动员能力建设。

引导和支持社会力量参与防灾减灾救灾工作,完善社会力量参与防灾减灾救助政策,建立动员协调机制,建立服务平台。加强救灾捐赠管理,健全救灾捐赠需求发布与信息导向机制,完善救灾捐赠款物使用信息公开、使用效果评估和社会监督机制。

充分发挥金融、保险等市场机制作用,完善灾害保险制度,进一步拓宽农业保险、农房保险、城乡居民住宅地震巨灾保险等险种的覆盖范围,研究建立巨灾保险制度和再保险制度。加快研究和推进政府向社会力量购买防灾减灾救灾服务事项,建立健全相关政策制度,积极引入市场力量参与灾害治理,培育和加强市场主体参与灾害治理能力,提升灾害治理水平。

(八)加强防灾减灾宣传教育能力建设。

强化各级政府的防灾减灾责任意识,提高各级领导干部的灾害风险管理和应急管理水平,完善政府部门、企业、社会组织和新闻媒体等合作开展防灾减灾宣传教育的工作机制。统筹做好全国 “防灾减灾日 ”和 “国际减灾日 ”等主题活动日(周)的防灾减灾宣传教育活动,创新宣传教育形式,丰富活动内容。加强中小学校、幼儿园防灾减灾知识和技能教育,将防灾减灾知识和技术普及纳入文化、科技、卫生 “三下乡 ”活动。经常性开展疏散逃生和自救互救演练,提升公众应对自然灾害能力。积极推进省级防灾减灾科普宣传教育基地和网络平台建设,创新防灾减灾知识和技能的科普宣教载体和方式。

四、重大项目

(一)自然灾害应急救助信息平台建设工程。

围绕吉林省自然灾害应急预案体系,在现有信息化系统的基础上,建设统一指挥、功能完善、反应灵敏、协调有序、运转高效、相互衔接的吉林省自然灾害应急救助信息平台,实现与国家减灾中心、省政府、减灾委成员单位及69个市县区等相关机构互联互通、资源共享,形成 “纵向到底、横向到边 ”的减灾救灾应急体系。

自然灾害应急救助信息平台要建立包括全省人口、经济、居民区、道路交通等信息的综合基础信息数据库,全省各地历年灾情信息数据库及空间地理信息库三大数据库。要实现救灾物资、灾害信息员资源、应急避难场所、灾情信息、综合基础信息查询统计等综合业务功能,各涉灾部门灾情监测预警信息及互联网上相关灾情舆情信息的收集处理功能,全省救灾物资储备的智能化管理功能,以及救灾辅助决策的生成等功能。

(二)自然灾害救助物资储备体系建设工程。

依托各地现有的救助物资储备仓库,通过新建、改扩建等方式,逐步完善全省救灾物资储备网络。根据实际工作需要,进一步优化各级救灾物资储备库布局,特别要加强多灾易灾地区、基层乡镇(社区)救灾物资储备库建设。健全社会力量参与救灾物资储备机制,开展协议储备、企业代储、生产能力储备和家庭储备等多元化储备方式,基本建成 “规模适度、布局合理、品种齐全、数量充足、管理规范、保障有力 ”的省、市、县、乡四级救灾物资储备体系。

依托吉林省自然灾害应急救助信息平台,建立全省救灾物资储备数据库,实现对救灾物资入库、存储、调拨、捐赠、回收等过程智能化、动态化管理。制定应急救灾物资运输预案,加强与公路、铁路、水路、空运等交通部门,驻地武警部队、公安以及解放军等部门协作,建立应急救灾物资运输 “绿色通道 ”,实现跨部门、跨区域、军地间应急协调联动,使救灾物资调运更加高效快捷有序。确保自然灾害发生12小时之内,第一批救灾物资运抵灾区,受灾群众基本生活得到初步救助。

(三)应急避难场所示范工程。

结合区域和城市建设发展规划,开展示范性应急避难场所建设。充分利用城市中心区或人员密集区的大型公共服务设施和城市大型绿地等场所,建设能够为城市居民提供较长时间避难和集中性救援、承担应急指挥和避难救援中心作用的城市综合应急避难场所。在农村地区,结合乡村布局、人口分布和地质灾害隐患点分布情况,依托现有设施,新建或改扩建乡村灾害避难场所,满足灾害应急救援和较长时间避难的需求。特别要加强多灾易灾县市城乡应急避难场所建设,满足灾害高风险区居民对灾害应急避险救援和较长时间避难的需求。

建立各级应急避难场所建设标准体系,明确应急避难场所应具备的基本功能和应急功能,加强应急避难救助物资和救助装备配置,定期开展应急避难宣传教育和应急避难演练。

(四)防灾减灾宣传教育与科普工程。

依托吉林减灾网和吉林减灾微信公众平台,建设吉林省防灾减灾文化宣传教育网络平台。收集整理各地、各部门防灾减灾相关宣传教育资源,建立防灾减灾文化公共宣传教育资源数据库和专家资源库,建设防灾减灾数字图书馆,实现资源共享、在线交流、远程教育等功能。开发防灾减灾系列科普读物、挂图和音像制品,编制适合不同群体的防灾减灾教育培训教材,以防灾减灾日为契机,组织开展形式多样的防灾减灾知识宣传活动和专业性教育培训,开展各类自然灾害的应急演练,加强各级领导干部防灾减灾教育和培训。

探索建设省级防灾减灾文化宣传教育基地,鼓励多灾易灾县(市、区)建立集宣传教育、展览体验、演练实训等功能为一体的教育基地,为公众免费提供体验式、参与式的防灾减灾知识文化服务,增强公众防灾减灾意识,提高自救互救技能。

五、保障措施

(一)加强组织领导,形成工作合力。本规划的实施由吉林省减灾委员会统筹协调,通过优化整合各类防灾减灾救灾资源,建立健全组织协调机制和实施保障机制。减灾委各成员单位要抓好规划目标、主要任务和重大项目的落实,以本部门规划为支撑,与本规划有机衔接。各地政府要高度重视,落实责任,强化实施,因地制宜,制定本地区综合防灾减灾规划,确保规划目标能完成好,主要任务能落实好,重大项目能实施好。

(二)加强资金保障,畅通投入渠道。建立健全防灾减灾救灾资金多元投入机制,统筹发挥好政府资金、市场资金、捐助资金、公益基金等的作用。加强对人口密集地区、多灾易灾地区和贫困地区的防灾减灾救灾资金支持力度。加强资金监督、管理和使用,健全救灾补助项目,规范补助标准。研究建立重特大自然灾害风险分担机制,探索通过多元化机制实现重特大自然灾害的经济补偿与损失转移分担。广泛动员社会力量参与防灾减灾,拓宽资金筹集渠道,建立稳定、多元化的资金筹措机制。

(三)加强人才培养,提升队伍素质。要加强防灾减灾人才培养,扩充人才队伍数量,优化人才队伍结构,提高人才队伍素质,形成以防灾减灾救灾管理和专业人才队伍为骨干力量,以各类灾害应急救援专业队伍为突击力量,以基层社区灾害管理者和灾害信息员为基础力量,以社会工作者和志愿者队伍为辅助力量的防灾减灾人才队伍体系,实现队伍健全、结构合理、素质优良、制度完善、效能显著的总要求。

(四)加强跟踪评估,强化监督管理。吉林省减灾委员会建立规划实施跟踪评估制度,强化规划实施情况的跟踪分析和监督检查。减灾委员会各成员单位要加强对规划相关领域实施情况的评估,各地也要加强对规划相关内容落实情况的评估,促进规划目标任务全面实现。